3 реструктуризация ФИНАНСОВОГО ХОЗЯЙСТВА

Государственное финансовое хозяйство играет чрезвычайно важную роль в обществе С одной стороны, это хозяйство обеспечивает функционирование институтов государства и реализацию его общественных функций С дру ого, функционируя в рамках единой финансовой системы, оно обеспечивает сбалансирование индивидуальных, корпоративных и общественных интересов Если финансовый рынок представляет собой обеспечивающую сферу финансово й системы, то сфера государственных финансов прежде регулирующим механизмом, уравновешивает потребности и возможности отдельных субъектов Государственное финансовое хозяйство чрезвычайно сложное и разветвленное Бу дь какие кардинальные изменения в нем существенно, а иногда и в корне изменяют баланс общественных интересов Поэтому по реструктуризации системы государственных финансов следует соблюдать эволюционных принципов пос тупового и поэтапного реформирования на основе четко определенной эконо-мической доктрины и финансовой стратегии развитиявитку.

Функционирование государства и реализация им своих функций связаны с обобществлением определенной части произведенного национального продукта Процессы мобилизации и использования этой части отражают и аки понятия, как «государственные финансы», «государственное хозяйствование» и «государственное финансовое хозяйство» Исследуя подходы мировой финансовой науки к ним, В Л Андрущенко отмечает, что понятие «госуд и финансы »и« государственное хозяйствование »рассматриваются ею или как вполне идентичны, или с некоторой семантической разницей * 1 Такой подход вытекает из ведущей в настоящее время теории в сфере государственных финан сел - теории общественного товара (благ, услуг) Во-на основан на идее, что государство не отбирает части доходов у своих граждан и не поглощает их самостоятельно Она возвращает обществу централизованную часть национального продукта в виде общественных услуг и товаров, предоставляемых как через государственный сектор, так и с помощью оплаты государством благ, предоставляемых гражданам частным сектором Д ослиджуючы проблемы финансов в переходной экономике, авторы книги «Государственные финансы» ссылаются на высказывания М Тэтчер, отмечала, что «правильная экономическая политика в решающей степени залежи ть от правильности оценки того, какие виды деятельности принадлежащих государству, а какие людям »* 2 Соотношение между понятиями« государственные финансы »и« государственное финансовое хозяйство »заключается в том, что последнее н е включает финансов государственного сектора экономики, то есть охватывает бюджет государства, фонды целевого назначения и государственный кредиачення і державний кредит.

* 1 Андрущенко В Л Финансовая мысль Запада в ХХ веке: (Теоретическая концептуализация и научная проблематика государственных финансов) - М.: Каменщик, 2000 - C 79

* 2: Государственные финансы: Теория и практика переходного периода в Центральной Европе / Пер с англ - М.: Основы, 1998 - С 18

Теория общественного продукта является ключом к пониманию сущности государственного хозяйствования и функционирования государственного финансового хозяйства При этом все же определенная разница между этими понятиями существует Наса амперед государственное хозяйствование несколько шире по содержанию понятия, поскольку характеризует методы хозяйственной деятельности государства, тогда как государственное финансовое хозяйство - методы мобилизации государственных д Оходе и осуществления государственных расходов Его реструктуризация - это не только изменение пропорций между отдельными составляющими государних финансов и внутри отдельных звеньев, но и совершенствование механизмов финансовой деятельности государства, составляет основу государственного хозяйствования

Реструктуризация государственного финансового хозяйства в процессе рыночной трансформации экономики представляет собой очень сложный и многовекторный процесс, осуществляется по следующим основным направлениям:

Изменение пропорций между централизованными (государственным финансовым хозяйством) и децентрализованными (финансами государственного сектора) государственными финансами В связи с разгосударствлением и приватизацией держа АОНы сектор экономики значительно сокращается При этом государственные предприятия переходят на те же принципы организации финансов, что и акционерные и частные Как следствие, существенно сокращается финанс ова деятельность государства в реальном секторе экономики, происходит четкое разграничение государственного финансового хозяйства и финансов государственного сектора экономикіки.

Реструктуризация внутри государственного финансового хозяйства, проявляющийся в разграничении сфер функционирования бюджета и целевых фондов Расходы всеобщего характера, направленные на ре еализацию функций государства, финансируются из бюджета, а расходы целевого характера - из фондов целевого назначения.

Выработка направлений и принципов фискальной политики государства, определение основ политики в сфере бюджета и на-логообложения Оптимизация уровня бюджетной централизации национального продукта, обеспечение ния эффективности налогообложения и бюджетных ассигнованийь.

Коренные преобразования в структуре и принципах функционирования бюджетной системы из-за растущей ее децентрализации с четким разграничением доходов и расходов между бюджетами, исходя из четкого ро озмежування функций государства между центральными, региональными и местными уровнями властей.

Реформирование системы и методов формирования доходной базы бюджетов и финансирования расходов, установление реальных источников финансирования бюджетного дефицита

Разработка принципов и механизмов реализации горизонтального и вертикального финансового выравнивания, совершенствования межбюджетных взаимоотношений

Выработка концептуальных основ долговой политики государства, методов внутреннего и внешнего заимствования и управления государственным долгом

31 Реформирование бюджетной системы

Ключевым направлением в реструктуризации государственного финансового хозяйства является реформирование бюджетной системы Оно предусматривает:

трансформацию роли и места бюджета в финансовой и экономической системах страны;

усовершенствования состава доходов и расходов бюджета, оптимизацию их структуры, переход на новые методы и формы мобилизации доходов и финансирования расходов;

минимизацию размеров бюджетного дефицита и оптимизацию источников его финансирования;

модернизацию бюджетной системы на основе новых принципов ее построения, реформу межбюджетных взаимоотношений;

повышение уровня бюджетного менеджмента, упорядочения бюджетного процесса, внедрения современных бюджетных технологий

В отличие от финансов предприятий, что в целом уже функционируют на рыночных принципах, трансформация в сфере государственного финансового хозяйства, в том числе реформирования бюджетной системы, по сут те, только начинается и имеет характер очень медленных преобразований И хотя это, как указано выше, объективное явление, а в целом за годы независимости сделано достаточно много, бюджетные реформы все же расст ають от требований времени Проанализируем их по выделенным направлениямми.

311 Трансформация роли бюджета в финансовой и экономической системе

Как было показано ранее, в условиях административной системы бюджет был не просто основной и ведущим звеном финансовой системы, которая обеспечивала ресурсами функционирование и развитие экономики Это бы была доминирующая структура, без которой не могли нормально функционировать другие звенья финансовой системы Здесь сосредоточена основная масса доходов - в бюджете централизувалося более 50% ВНП и 75% н ационального дохода Без ассигнований из бюджета большая часть предприятий не могла обеспечить финансирование своего развития Жизнедеятельность граждан и вовсе была невозможна без участия бюджета в фин ансуванни социально-культурной сферы, строительства жилья, дотирование ЖКХ и тодарства і т. п.

Естественно, что рыночная трансформация экономической системы не могла не затронуты вопросы о роли и месте бюджета государства Однако, рассматривая этот вопрос, следует учитывать, что роль бюджета находится в прямой зависимости не только от типа экономики, но и от вида финансовой модели общества, которая, в свою очередь, тесно связана с уровнем государственной централизации национального продукта в бюджете и целевых фондах Анализируя мировую финансовую статистику, можно увидеть, что существуют значительные различия в уровнях государственной централизации национального продукта определяется отношением налогов к ВВП (табл. 16nbsp;16).

Таблица 16

Уровень налоговой централизации ВВП некоторых стран мира *

?

Как видно из приведенных данных, ситуация в странах с развитой рыночной экономикой достаточно стабильна в одной из приведенных в таблице стран существенных изменений в уровне государственной централизации ВВП не происходит Алос В Турции, принадлежащий к развивающихся экономик, наблюдалось достаточно существенное увеличение этого уровня - с 15,4% в 1985 г. до 28,7% в 1998 г В одной из самых прогрессирующих стран с пе переходного экономикой - Польши - отмечалось колебания доли налогов в ВВП, но на более высоком уровне - с 37,2% в 1991 г. до 39,8% в 1996 г. и до 37,9% в 1998 г В Украине эти показатели характеры венно, как и многие другие, нестабильностью: в 1991 г. - 23,1%, в 1995 г. - 33,2%, в 2001 г - 26,9% (эти показатели рассчитаны нами как отношение налоговых доходов бюджета и взносов в озабюджетни целевые фонды (целевые налоги) к объему ВВПесків у бюджетні та позабюджетні цільові фонди (цільові податки) до обсягу ВВП).

Анализ уровня государственной централизации ВВП дает основания для выделения трех типов финансовых моделей Безусловно, такое выделение определенной степени является условным, но оно позволяет анализировать характер финанс вой политики, проводимой государством, с позиций роли и места бюджета и централизованных фондов в финансовой и экономической системах Исходя из проведенного анализа можно выделить три типа моделейй:

американскую;

западноевропейскую;

скандинавскую

Для американской модели характерно минимизация государственной централизации национального продукта - 25-30% Государственное вмешательство в экономику и социальные расходы бюджета ограничены минимально необходимостей ним уровнем При этом следует учитывать, что США мощные вооруженные силы, а следовательно, и высокий уровень военных расходов Социальная политика, которая, в первую очередь определяет тип финансовой модели, грунтует ься на оказании помощи и поддержки тем гражданам, крайне нуждающимся и не могут вполне самостоятельно себя обеспечить При этом уровень индивидуальных доходов подавляющего большинства граждан обеспе печивает их высокую платежеспособность В целом, образно говоря, нежелание общества платить высокие налоги гораздо сильнее желание иметь высокий уровень социальной защищенностиахищеності.

Скандинавская, а также частично североевропейская, модель является в определенной степени противоположностью американской и основывается на достаточно высоком уровне государственной централизации национального продукта - 50-5 55% Эта модель характеризуется активной социальной политикой государства Социальные гарантии и услуги охватывают практически все слои населения (недаром в литературе довольно часто этот тип экономики называют «шведский социализм») есть стремление к высокому уровню социальной защищенности выше нежелание платить высокие налоги (конечно, это достаточно условное утверждение)дження) .

Западноевропейская модель, при которой государственная централизация национального продукта находится в пределах 35-45%, строится по принципу «золотой середины» Она предполагает и достаточно высокий уровень соци альной защищенности граждан, и определенную избирательность в предоставлении социальных гарантий Модель основана на принципах конкуренции между государственной и частной социальной сферой При этом граждане и достаточно пл атоспроможни, чтобы оплатить платные услуги, и имеют достаточно высокие социальные гарантии В этой модели оптимизируется как уровень налогообложения, так и сфера государственного финансирования социальных послеих послуг.

Выделение финансовых моделей можно проводить также по характеру реализации социальных функций государства Одной из доминирующих в современной экономической теории является доктрина «смешанного экономического строя» и а его разновидности - «социально-рыночного хозяйства», декларирующих единство двух аспектов - государственного регулирования и рыночного саморегулирования Западные теоретики, определив смешанную экономику как с в совместной строй, основанный на политической демократии, рыночной экономике и государственной системе обеспечения определенного уровня доходов и безвозмездных государственных услуг, выделили несколько моделей социально рыночного хозяйства Первой модели присущ главный акцент на благотворительности и общественной помощи в реализации социальной политики Поддержка государства адресуется только нуждающимся слоям нас елення Во второй модели гарантии социальной защиты реализуются преимущественно через систему социального страхования Размер социальных выплат прямо пропорционален сумме социальных взносов, платились в специальные фонды Третья модель охватывает все население, на основе предоставления государственной помощи до уровня жизненного стандарта Эта модель основывается на значительном перераспределении через бюджет средств от б ильш обеспеченных к менее обеспеченным слоям населенияаселення.

Модели социально ориентированной экономики можно классифицировать и по другим критериям:

по месту социальной политики среди национальных приоритетов;

по распределению социальных функций между государством, предпринимательским сектором и гражданами;

по масштабам государственного сектора, определяется объемами национального продукта, предназначенного к перераспределению, и долей занятого в государственном секторе населения;

по особенностям социальной политики

Классификация по указанным критериям, целями и инструментами позволяет определить четыре основные модели социальной политики государства, которые непосредственно влияют на финансовую модель общества Пе ершу модель называют континентальной, или немецком Ей свойственны формирования страховых фондов в основном за счет работодателей, развитая система социального партнерства и стремление обеспечить полную или высокую занятость Вторая модель, англосаксонская, предусматривает более пассивный характер государственной политики занятости, труд-е, высокий удельный вес частных социально ориентированных компаний Для стран юга Европы характерна средиземноморская модель, при которой социальная политика адресована социально незащищенным категориям граждан и не имеет всеобъемлющего характера Четвертая, скандинавская, модель нал ежит к типу социал-демократических экономик Ее особенность - толкование социального благосостояния как цели экономической политики Соответственно она предполагает высокие (более 50%) объемы перераспределения нацио нального продукта через бюдчерез бюджет.

Осуществляя рыночной трансформации экономики и финансовой системы, Украина прежде должна определиться: который тип финансовой модели она ориентируется? нь, без ответа на который невозможно обеспечить целенаправленность и скоординированность реформ Трудно их осуществлять, не зная четко, на что они направлены и к какому результату должны привести в коем ом из многих программных документов, которые разрабатывались в Украине в течение одиннадцати лет независимости, не было четко сформулировано, к чему она стремится в сфере перераспределения национально го продукта, тип финансовой модели она берет за стратегический ориентир Таким образом, если в сфере финансов предприятий существовал четко очерченный вектор - переход на рыночные условия хозяйствования на основе реалий коммерческого расчета, то в бюджетной системе до сих пор не ясно, к чему, собственно, стремится Украинїна.

Отсутствие четких стратегических ориентиров и тактических задач, однако, вовсе не означало, что не менялись место и роль бюджета в финансовой системе Движущим мотивом преобразований стали финансовые трудности, заставляли государственные структуры осуществлять постоянное реформирование бюджета Это отразилось как на структуре доходов и расходов бюджета, так и на его роли в перераспределении ВВП, о чем свидетельствуют такие данные (рис. 21nbsp;21).

Приведенные официальные данные (в отличие от данных, приведенных в табл 5, учитывающих неналоговые доходы бюджета и не учитывают платежей во внебюджетные целевые фонды) свидетельствуют о стабильной тенденции й к снижению уровня бюджетной централизации ВВП, что наблюдается начиная с 1995 г. Во многом толчком к этому послужило снижение с 1994 ставок по двум основным налогам - на добавлен тис на додану вартість и прибыль предприятий, которые обеспечивали до тех пор около 80% доходов бюджета Ставка налога на добавленную стоимость была снижена более чем на четверть - с 28 до 20% Вместо налога на доход (объект объектом налогообложения была та же добавленная стоимость - фонд заработной платы и прибыли), который взимался сначала по ставке 18, а затем 22%, был внедрен налог на прибыль по ставке 30% Я сли учесть, что соотношение прибыли и фонда заработной платы в добавленной стоимости в то время составляло около 50: 50, то ставка налога на доход 22% соответствовала ставке налога на прибыль в размере 44-45% Таким образом, уровень налогообложения прибыли снизился на третейоподаткування прибут­ку знизився на третину.

Рис 21 Динамика соотношения в Украине доходов и расходов бюджета к ВВП * 3

* 3: Бюллетень Национального банка Украины - 2002 - № 1

В целом именно изменения в системе налогообложения и статусе целевых фондов влияли на отношение доходов и расходов бюджета в ВВП Так, пенсионный фонд изначально был сформирован как внебюджетный, но в 1994 г. он был включен в состав бюджета, что и стало одной из причин существенного повышения этого года уровня бюджетной централизации ВВП С 1997 г этот фонд был выведен из состава бюджета С 1999 были отменены взносы в Фонд ликвидации последствий Чернобыльской катастрофы и социальной защиты населения Однако эти изменения по-разному влияли на уровень государственной централизации ВВП Отмена взносов в Фонд соци ов в Чернобыльский фонд действительно означало снижение уровня налогообложения, тогда как изменение статуса Пенсионного фонда меняла только размещение государственных средств - в бюджете или в отдельном фонде, но совсем им не снижали уровень государственной централизации ВРавної централізації ВВП.

Проанализированы нами изменения уровня налогообложения и бюджетной централизации ВВП в Украине свидетельствуют об определенной их взаимозависимость И все же в динамике уровня бюджетной централизации ВВП многое остается аеться неясным Например, в период с 1994 по 1996 гг был достаточно стабильным как с точки зрения налогового законодательства, так и статуса целевых фондов По логике, эта стабильность должна была в абилизуваты и уровень бюджетной централизации ВВП Но этого не произошло, он продолжал снижаться Вывод из бюджета Пенсионного фонда и отмене взносов в Чернобыльский фонд вроде мало посыл ити стремительность этого снижения, но оно, наоборот, замедлилосьнилося.

Еще больше вопросов возникает при сопоставлении динамики ВВП и объемов бюджета в сопоставимых ценах Характерной чертой динамики ВВП был его снижение до 2000 г при замедлении темпов падения начиная и с 1996 г (см. рис 8), объемы же бюджета как в номинальном, так и в сопоставимом (перечислены с учетом индекса инфляции) выражении росли Элементарная логика свидетельствует, что когда в сопоставимом вы случае объемы ВВП снижаются, а бюджет - растут, то уровень бюджетной централизации ВВП должен увеличиваться, что не соответствует приведенным на графике (см. рис 9) данным Поскольку показатели бюджета бил ьш реальные - это суммы, отраженные на счетах в учреждениях банка, то возникают сомнения относительно реальной динамики ВВП Ведь приведена динамика снижения уровня бюджетной централизации ВВП, если она соответ дает действительности, отражает не мало, не много, а финансовую революцию, то есть переход от скандинавского типа финансовой модели до американского типа Как можно было осуществить это за короткий тер мин, просто не понятно, тем более, что подобная задача никогда не ставилась Поэтому в официальных показателей государственной, в том числе бюджетной, централизации ВВП в бюджете следует относиться очень осторожно результате официального завышения ВВП в сопоставимых ценах, создается впечатление о снижении уровня его бюджетной централизации, искажает процессы, которые реально происходяторює процеси, які реально відбуваються.

Хотя официально вопрос о выборе типа финансовой модели, который определял бы роль и место бюджета государства в обществе, не ставился, он является одним из самых актуальных в рыночной трансформации - фи нсовых системы Украины не избежать этого выбора, потому что это один из ключевых вопросов рыночных реформ Дальнейшие ориентиры экономической и социальной, фискальной и монетарной, налоговой и долговой политик и зависят от ответа на этот вопрос в связи с этим проанализируем возможные варианты реформирования бюджета с позиций его роли в обществе и места в финансовой системемі.

Очень часто при обсуждении вопроса о типе социальной политики, нужно проводить в Украине, высказывается мнение, что наиболее приемлемой для страны является активная государственная политика по скандина авськимы стандартам Во-первых, потому, что это соответствует коллективистском духа народа, которому вроде всегда было свойственно стремление к общественному потребления ния Во-вторых, в связи с тем, что накопление в значительный опыт в создании коллективных (общественных) фондов потребления есть делается вывод, что скандинавская модель ближайшая Украинїні.

Хотя этот тезис и очень спорная, с ней можно было бы согласиться, если бы не одна деталь Скандинавская финансовая модель, так же, как и данный тип социальной политики, действительно формируют высокий уровень социальной ьнои защищенности Но эта модель предполагает высокий уровень налогообложения, в том числе индивидуальных доходов - до 60-70% При таких ставках налога обеспечить граждан достаточными доходами для услышит ения их потребностей можно лишь при условии высокого уровня национального продукта на душу населения - от 20 до 40 тыс. долл. США за год Если сравнить этот показатель с уровнем национального продукта на душу населения в Украине - около 800 долл., то становится очевидным, что какой бы близкой скандинавская модель не была украинскому народу, реальных экономических предпосылок для нее нет Ведь, с одной стороны, достаточной НИП налогов с таких мизерных доходов собрать невозможно, а потому государственные социальные услуги будут предоставляться (и это соответствует нынешнему состоянию дел в социальной сфере Украины) на очень низком ре вни С другой стороны, высокий уровень налогообложения, свойственный этой модели, значительно сократит и без того мизерные доходы гражданамрні доходи громадян.

Таким образом, можно констатировать, что скандинавская финансовая модель на данный момент и на ближайшую перспективу просто невозможна в Украине Вряд ли по этим же причинам возможен и переход к американ ькои модели - в значительной прослойки население не будет финансовых возможностей оплатить большую часть платных социальных услуг На наш взгляд, наиболее приемлемой по уровню государственной централизации н ационального продукта для Украины сегодня западноевропейская модель, ориентирована и на достаточно высокий уровень государственных социальных гарантий, и на разветвленную сеть платных услуг, и на широкие ый развитие систем социального и ме-медицинского страхования По характеру реализации социальной политики, по нашему мнению, наилучшим ориентиром для Украины может быть немецкая модель социально ориентировано й экономики Анализируя сегодняшнюю ситуацию в социальной сфере Украины, можно сделать вывод, что она, хотя и спонтанно, развивается именно в этом направлении Наряду с государственными учебными и медиц ими учреждениями, возникло и функционирует достаточно много частных Государственные учреждения также предоставляют широкий спектр платных услуг Эти преобразования в социальной сфере ведут к постепенной трансформации и фи нансовой модел моделі.

Следовательно, и логика финансово-экономических преобразований, и практика реформ свидетельствуют, что именно западноевропейская финансовая модель должна стать основным ориентиром в проведении бюджетных реформ бюджета имеет есть быть отведено важное место в перераспределительных процессах, но бюджетные взаимоотношения не должны подрывать основ самофинансирования предприятий и самообеспечения граждан На наш взгляд, именно это на иболее соответствует направлению рыночных реформ в Украинні.