312 Структурные изменения в бюджете Украины за годы независимости

Рыночные реформы в Украине, кардинально изменили принципы финансовой деятельности предприятийі роль государства в экономической системе, привели к существенным структурным изменениям в бюджете, о чем свидетельствуют следующие данные (табл. 17)

Таблица 17

Структура доходов и расходов сводного бюджета Украины за годы независимости *%

* Составлено по данным статистических сборников Министерства финансов Украины за 1992, 1994, 1996, 1998, 2000 гг и оперативного отчета за 2001 г.

Продолжение табл 17

Окончание табл 17

Прежде всего следует отметить, что эта таблица составлена ??в целом в соответствии с классификацией доходов и расходов, которая была введена в Украине с 1998 г. и усовершенствованная в 2002 и которая в целом соответствует миро овым стандартам Так, доходы группируются по следующим разделам: налоговые поступления, неналоговые поступления, доходы от операций с капиталом, официальные трансферты, государственные целевые фонды Поскольку нам и осуществляется анализ за период, когда использовались различные бюджетные классификации, с целью их сопоставимости не выделялись доходы от операций с капиталом и официальные трансферты Они отнесены д в других доходов и поступлений с учетом того, что их удельный вес не превышал 4а 4 %.

Налоговые поступления по ныне действующей бюджетной классификации включают: налоги на доходы, на прибыль и на увеличение рыночной стоимости (однако последний налог не введен и не предусмотренный в проекте «Налогового кодекса Украины», хотя необходимость его использования в условиях рыночной экономики очевидна), на собственность; сборы за специальное использование природных ресурсов; внутренние под аткы на товары и услуги; налоги на международную торговлю и внешние операции, другие налоги Вместе по нашему мнению, подобной классификации присущи определенные неточности Так, сборы за специальное исполь зования природных ресурсов явно не относятся к налогам, поскольку предусматривают эквивалентный обмен - сколько ресурсов использовали, за столько и заплатили Правильнее было бы включить их в неналоговые поступления в группу доходы от собственности, поскольку эти доходы бюджета связаны с реализацией государственных прав собственности на ресурсы Кроме того, неуместным относительно содержания этих платежей является использование са моего термина «собрание», ведь это - обычная плата Также необоснованным является отнесение к группе платы за землю, которая, наоборот, не отражает отношений обмена и основу которой составляет земельный налог Арендная же плата за землю должна быть отнесена к доходам от собственности (вообще непонятно, как сочетаются в плате за землю совершенно разные по содержанию платежи - земельный налог и арендная плата?) Считаем сомнительным включение платы за лицензии на определенные виды хозяйственной деятельности к внутренним налогам на товары и услуги По всем критериям это имеет относитьсявідноситись д в государственной пошлины, ведь это не налог на услугу, а плата за получение патента, позволяющий определенный вид деятельности

Расходы бюджета сегодня классифицируются по четырем признакам Функциональная классификация включает десять групп расходов: общегосударственные функции; оборона; общественный порядок, безопасность и судебная властей да; экономическая деятельность, охрана окружающей среды; жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение; духовное и физическое развитие; образование социальную защиту и социальное обес ечення сравнению с предыдущей классификацией, содержащей более 20 групп расходов, ныне действующая более компактной Но и ей присущи определенные неточности Так, если включение в общегосударственных функций финансирования фундаментальных исследований является оправданным, то отнесение сюда обслуживанию государственного долга явно неуместно, ведь это совершенно специфическая отдельная группа Целесообразно было бы, как это сделано относительно объединения расходов на экономическую деятельность, выделить в одну группу социальную сферу, включив туда здравоохранение, образование и духовное и физическое развитие Экономическая классификация расходов бюджета осуществляется по статьям расходов, а ведомственная - в разрезе министерств и ведомств, через которые происходит бюджетное финансирование Внедрена с 2002 программная классификация предусматривает выделение я соответствующих бюджетных программ и их ответственных исполнителиих виконавців.

Выделение программной классификации и внедрение элементов программного финансирования, безусловно, является шагом вперед целом существует две системы финансирования расходов бюджета - ведомственная и программная По е идомчои системы средства из бюджета получает соответствующее министерство или ведомство, руководитель которого является главным распорядителем средств и отвечает за финансирование определенных расходов По программной системы средства из бюджета выделяются на реализацию определенных государственных программ Конечно, эти средства проходят через определенные министерства и ведомства, но их руководители являются не распорядителями средств, а исполнителями программ П ры этом распределение бюджетных средств между исполнителями должна проводиться на конкурсной основе Оценить всесторонне ту систему, которая внедряется в Украине с 2002 г., пока трудно, но складывается впечатление, что мы стараемся соединить элементы ведомственного и программного финансирования Причем в этом симбиозе преобладающим является ведомственный характер, а отличие от предыдущей системы только в том, что средства, которые выделяются определенном ведомству, распределяются дополнительно по программамограмами.

Приведенная классификация доходов и расходов бюджета отражает структурные изменения, произошедшие в бюджете Украины за прошедшие годы то же время она уже сама по себе является элементом реформирования бюджета, приведен ния его в соответствие с современными мировыми стандартами построения бюджету.

Как видно из приведенных в табл 17 данных, характерной чертой структуры доходов и расходов бюджета была ее достаточно четко выраженная нестабильность Практически нет ни одной статьи доходов и расходов, по виня ятком некоторых незначительных по объемам (например, расходы на культуру, искусство, средства массовой информации, физической культуре и спорте, а также на судебную власть), которые характеризовались бы ограниченными когда в аннямы - до одного процентного пункта Наоборот, есть немало статей, по которым максимальное значение удельного веса отклонилось от минимального на 10 и более процентных пунктов При этом многим статьям свойственны колебания то в сторону увеличения, то уменьшение Подобная ситуация в бюджете свидетельствует об отсутствии выверенной финансовой стратегии и продуманной тактики реформирования финансовой системы, в том числе ее важнейшей составляющей - бюджет государства Эта нестабильность крайне негативно сказывается и на бюджете Постоянно возникают проблемы с его своевременным рассмотрением и утверждением За годы независимости ности только один раз бюджет был утвержден вовремя - до начала бюджетного рокджетного року.

Помимо объективных экономических, финансовых и политических проблем, влияющих на нестабильность структуры бюджета, колебания в удельных весах отдельных статей связаны и с проблемой взаимосвязи бюджет ту с целевыми фондами Во-первых, постоянно менялся перечень этих фондов Во-вторых, отдельные фонды то включаются в бюджет, то изымаются из него Так, в составе доходов бюджета целевые фонды в 1996 г. с тановить 31,6%, в 2000 г. - 10,4%, а в 2001 г - только 2%, в составе расходов в эти же годы - соответственно 26; 8,7 и 1% Безусловно, подобные изменения влияли на реальную ого бюджета (без целевых фондов) При этом чем масштабнее фонд включался или выключался из бюджета, тем существеннее это влияло на удельный вес других групп и статей доходов и расходов Поэтому с целью в достоверности в анализе структурных изменений в бюджете Украины за годы независимости и рыночной трансформации экономики, проанализируем структуру с основными группами и статьями чистого бюджета По большому р ахунком, это и правомерно, ведь целевые фонды поэтому и являются целевыми, выделяемых из общих функций государства, финансируются через бюдункцій держави, які фінансуються через бюджет.

Динамика структурных изменений по основным группам доходов чистого бюджета приведена на графике (рис. 22) Как видно из графика, динамика структурных изменений в доходах чистого бюджета Украины имеет четко выраженную в тенденцию к повышению роли неналоговых доходов (к ним для сопоставимости включены также доходы от операций с капиталом и официальные трансферты), которые начиная с 2000 г более 1/4 всего в бсягу доходов чистого бюджета Вряд ли подобная тенденция может быть определена как положительное явление Во-первых, она является результатом экономического кризиса - уровень производимого ВВП (основного источника налоговых доходов) настолько низок, что не позволяет обеспечить поступление достаточных доходов в бюджет Во-вторых, это свидетельство крайне низкой эффективности налоговой системы и налоговой службы Не получая необходимой суммы налогов, государство вынуждено буквально «подбирать» все, что можно: в составе неналоговых доходов в 2000-2001 гг были, например, поступления от реализации излишнего вооружения, военно й и специальной техники Вооруженных сил Украины (соответственно 1,2 и 1,3%), административные сборы и платежи (по 1,8%), штрафы и финансовые санкции (0,4 и 0,3%), доходы от на (0,3 и 0,2%) и т п Всего перечень неналоговых доходов охватывает почти 40 их видевих доходів охоплює майже 40 їхніх видів.

Рис 22 Динамика структуры формирования доходов чистого бюджета Украины

В структуре налоговых доходов сегодня главную роль играют прямые налоги, обеспечивают более 1/3 доходов бюджета Удельный вес косвенных налогов, первоначально преобладали, обеспечивая 19 992 р почти половину доходов бюджета, в последние годы существенно снизилась - более чем в полтора раза Структурная динамика роли прямых и косвенных налогов в доходах чистого бюджета характеризуется же мы показателями (рис. 23) Изображенные на диаграмме процессы в целом отражают относительно стабильную картину Изменения в удельных весах и прямых, и косвенных налогов есть, но они не столь существенны, как это зд аеться на первый взгляд, исходя из данных табл 17, где приведены показатели по бюджету с учетом целевых фондов Так, например, если в 1998 г по сравнению с 1996 г доля прямых налогов в общем ом бюджете возросла с 29,9 до 37,2%, то в чистом бюджете она практически осталась неизменной - соответственно 43,7% и 43,9% Причиной таких расхождений стало резкое сокращение удельного веса целевых фо ндив - с 31,6 до 15,2% В целом соотношение между прямыми и косвенными налогами после 1994 г. достаточно стабильное, хотя в связи с возрастанием роли неналоговых поступлений удельный вес и прямых, и н епрямих налогов постепенно сокращаетсятома вага і прямих, і непрямих податків поступово скорочується.

Рис 23 Динамика доли прямых и косвенных налогов в доходах бюджета Украины

В процессе структурногоа кации расходов бюджета остановимся на ключевых группах расходов - на экономическую деятельность, на социальную защиту населения, на социально-культурную сферу и на управление, используя данные об их п удельный вес в чистом (без целевых фондов) бюджете (рис 24sp;24).

Рис 24 Динамика структуры основных групп расходов чистого бюджета Украины

Из приведенных в сопоставимом исчислении показателей видно, что в динамике структуры расходов бюджета Украины наблюдаются достаточно четкие тенденции Во-первых, это снижение доли расходов на экономическую в деятельность государства Как уже подчеркивалось ранее, это закономерный результат трансформационных процессов в сфере финансов предприятий И хотя кривая изменений немного скачкообразное, все же тенденция имеет четкую направленность Во-вторых, это стабильность социальных расходов Так, удельный вес расходов на социальную сферу немного повысилась после 1994 г. и стабилизировалась на отметке около 30% расходов на социальное и защита населения снизились в 1994 г. по сравнению с 1992 г., а затем стабилизировались на уровне 13-15% В-третьих, характерной чертой динамики структуры расходов бюджета является повышение удельного веса расходов, связанных с реализацией управленческой функции государства, которые в 2001 г. достигли 15,6% в расходах чистого бюджета, по сравнению с 3,4% в 1992 г. С одной стороны, это достаточно объективная и закономерная тенд ченко Украине, начав формировать свою государственность, стала создавать и соответствующий государственный аппарат, налаживать международные отношения Но, с другой стороны, на фоне экономического кризиса, снижения реальных доходов и жизненного уровня подавляющей части населения, это кажется не совсем оправданным - в 2001 г совокупные расходы на управление превысили расходы на социальную защи перевищили видатки на соціальний захист.

Из других групп расходов необходимо выделить, прежде всего, расходы на ликвидацию последствий Чернобыльской катастрофы и социальной защиты пострадавшего населения Несмотря на отмену с 1997 фор мирования целевого фонда на указанные цели, расходы, которые в настоящее время финансируются за счет обычных (нецелевых) доходов бюджета, имеют достаточно стабильный характер и составляют около 4% объема бюдж ету Расходы на обслуживание государственного долга, наоборот, имеют нестабильный характер, но это объясняется в значительной степени независимыми от бюджетной политики причинами - установленным графиком погашения задолженности и выплаты процентных доходов кредиторам государств держави.

Анализируя структуру бюджета Украины, нельзя не остановиться на таком уникальном явлении, как разделение бюджета на две составляющие - общий и специальный фонды Общий фонд отражает доходы и расходы ки самого бюджета, а специальный - прежде внебюджетные средства бюджетных учреждений, то есть в бюджет входят и доходы, заработанные бюджетными учреждениями, и их использование Однозначно оценить подобное яв ище достаточно сложно Ведь, с одной стороны, эти учреждения являются государственными, и все их доходы и расходы относятся к сфере государственных финансов Правда, даже в условиях административно-командной системы су ало четкое разграничение их цент-рализованои (бюджет) и децентрализованной (финансы государственных предприятий) составляющих Кроме того, доходы, заработанные бюджетными учреждениями, формируются на основе использо я государственного имущества Однако, с другой стороны, эти доходы не столько являются дополнительными средствами, сколько замещают недостающие бюджетные ассигнования (потребности бюджетных учреждений сегодня финансируются из бюджета на ре вни 40-50%ні 40—50 %).

Ситуация, когда государство не может в полном объеме профинансировать свои учреждения и побуждает их самостоятельно зарабатывать доходы, а затем, по сути, предъявляет свои права на эти доходы, включая их в специа альной фонд, парадоксальна И хотя средства, которые концентрируются в специальном фонде, юридически принадлежат бюджетным учреждениям, они попадают в распоряжение государства и облегчают процесс выполнения бюдж ету В 2000 г. средства специального фонда в доходах бюджета составляли 20%, а в расходах - 19%, в 2001 г - соответственно 23 и 24% выполнения за 2000 р бюджета по доходам в целом составило 114%, в том числе по общему фонду - 105% и по специальному - 17,8%, а в 2001 г соответственно - 102, 96 и 128% По расходам эти показатели составляли соответственно в 2000 г. 111, 104 и 168%, а в 2001 г - 103 и 127% Таким образом, включив в бюджет специальный фонд, государство получило как определенный резерв, так и средство немного приукрасить реальную ситуацию в бюджетр­жала як певний резерв, так і засіб трохи прикрасити реальну ситуацію в бюджеті.