33 Бюджетный дефицит и проблемы долговой политики

331 Особенности дефицитности бюджета в переходной экономике

Проблемы сбалансирования финансовой политики украинского государства в период рыночной трансформации экономики очень сложные и болезненные Основным проявлением несбалансированности прежде является бюджетный дефицит Он возник еще во времена СССР в начале рыночных реформ, и Украина, собственно, получила его, как и множество других проблем, в наследство Причем унаследовала не только дефицит, но и отношение к нему Считалось, щ в дефицит - это зло, это признак кризиса, якобы охватила капиталистическую систему Как утверждалось, в условиях социализма экономика и финансы сбалансированы и поэтому для бюджетного дефицита нет пидгрун я, а хронический дефицит - явление, присущее рыночной экономикеоміці.

Однако трудности, углублялись в экономике, привели с начала 80-х годов в дефицитности бюджета, который, однако, некоторое время скрывался Когда скрывать его стало очень сложно, стали прибегать я ко всяким хитростям Например, в середине 80-х годов в доходах бюджетов различных уровней при их утверждении появилась довольно странная статья: «Доходы, которые должны быть мобилизованы в процессе выполнения бюджета »Что это за доходы и как их мобилизовать, никто не знаетнав.

Поскольку долго играть в прятки было невозможно, в конце 80-х годов в СССР, а с начала 90-х годов и в Украине пришлось признать наличие дефицита бюджета Однако при этом произошла подмена понятий ь То, что официально признавалось как бюджетный дефицит, по сути было «бюджетной дырой», то есть в бюджет включались расходы, которые не были обеспечены доходами При этом говорилось о несбалансированности бюдж ету, но дефицит вовсе не означает несбалансированности, поскольку бюджет, как финансовый план представляет собой баланс доходов и расходов Наличие дефицита обязательно предусматривает установление источников его финансирования, а этого при утверждении бюджета не делалось, что и дает нам основания использовать термин «бюджетная дыра» Понимая, что бюджет с такой дырой нереально, при его утверждении выделение Ялас статья, предусматривающая финансирование расходов в пределах полученных доходов Однако эта статья фактически перечеркивала весь бюджет, ведь можно было обойтись, по большому счету одни неєю нею.

Но и подобная игра (иначе назвать то, что происходило вокруг бюджетного дефицита невозможно) закончилась очень быстро В целях «ликвидации» дефицита в обычные доходы бюджета Украины включили источника его финансирования, в том числе кредиты центрального и коммерческих банков Так, в статистическом сборнике Министерства финансов «Консолидированный бюджет Украины 1992-1993» бюджетный дефицит в структуре бюдж ету НЕ показывался, а в составе додохо дев бюджета отражались кредиты банков: в 1992 г. - 21,2%, в 1993 г. - 19,1%

Естественно, что и подобные ухищрения не могли долго практиковаться, тем более, что Украина вступила в Международный валютный фонд и Международный банк реконструкции и развития Взаимоотношения с этими организац низации предусматривают четкость и прозрачность финансовой деятельности государства на основе признанных во всем мире подходов Поэтому начиная с середины 90-х годов в Украине официально фиксируется бюджетный дефицы т, причем в такой форме, как это принято в большинстве стран, и устанавливаются источники его покрытитя.

Итак, в Украине, как свидетельствует приведенный пример, происходит не только рыночная трансформация экономической и финансовой системы Происходит эволюция финансового мышления Возможно, это кажется наивным м, но все это было, и переход к финансовым реалиям давался очень трудно Это тот психологический аспект трансформационных процессов, обязательно должен учитываться при оценке их результатов Кстати, до конца избавиться подобной болезни не удалось, ведь так называемый бюджетный профицит, полученный в 2000 г., если и не фальсификация, то своего рода погрешность, связанная с манипулированием доходами и расходамтками.

Проанализируем бюджетный дефицит в Украине на основании таких показателей (табл. 22)

Приведенные в табл 22 данные свидетельствуют о положительных тенденциях в государственных финансах Если в 1992 г. бюджетный дефицит относительно ВВП составил 13,8%, а к объему расходов бюджета - 35,3%, то в 1998 г соотв видно только 2,2 и 7,3%, а в 2001 г всего 0,6 и 1,8% В 2000 г. впервые за годы независимости был зафиксирован профицит бюджета на уровне 0,6% к ВВП Вполне закономерен вопрос, ный бюджетный дефицит в Украине и каким образом его удалось относительно (бюджеты 2002-2003 гг снова составлен с дефицитом) обуздать? в аспекте восприятия дефицита в обществекті сприйняття дефіциту в суспільстві.

Таблица 22

Показатели, характеризующие бюджетный дефицит в Украине (1992-2001 гг),% *

* Составлено по данным статистических справочников Министерства финансов Украины «Бюджет Украины» за 1992, 1994, 1996, 2000 гг и оперативного отчета за 2001 г.

?

свое время, как уже отмечалось, бюджетный дефицит рассматривался как один из признаков кризиса государственных финансов в капиталистических странах Однако шли годы и никаких серьезных последствий, вызванных дефицит том, не наблюдалось Когда в СССР возникла проблема дефицита, в подходе к нему произошли радикальные изменения Нередки стали высказывания и политиков, и ученых, это - обычное явление, Захи дня страны живут десятилетиями с дефицитом бюджета и, как оказалось, совсем не разваливается, а успешно развивается их экономика Поэтому наличие дефицита, хотя и не желательно, но ничего угрожающего в себе не таит Однако все же преобладала и преобладает мнение, что бюджетный дефицит - это негативное явление и с ним нужно бороться Тем более, что после вступления в международные финансовые организации перед Ук Раине, как одно из условий предоставления кредитов, была поставлена ??задача снижения уровня бюджетного дефицита Самое удивительное то, что эта задача решалась очень быстро и без особых усилий Рассмотрим дин АМИКО этих процессов (табл. 23табл. 23).

Таблица 23

ДИНАМИКА ИЗМЕНЕНИЯ ПОКАЗАТЕЛЕЙ СВОДНОГО БЮДЖЕТА УКРАИНЫ по 1996-2001 гг, млрд грн *

* Анализ проводится за период относительной стабилизации национальной денежной единицы

Как видно из приведенных данных, в 1996-1997 гг влияние изменений в объемах доходов и расходов на сокращение бюджетного дефицита был отрицательным - он рос в абсолютных размерах, но сокращался относительно В ВВП в фактически действующих ценах В 1998-2000 гг удалось достичь снижения и абсолютных размеров дефицита: в 1998 г. за счет увеличения доходов и сокращения расходов, а в 1999-2000 гг - благодаря предпочтительно анню роста доходов над ростом расходов В 2001 г. снова расходы росли быстрее доходов, что и повлекло обновления недостаточности, хотя Верховной Радой Украины, как и в 2000 г., было утвержден в бюджет с профицитом Итак, в финансовой политике использовались различные способы сокращения и ликвидации бюджетного дефицита Особенно положительным является тот факт, что акцент делался преимущественно на наращиван ны доходной базы бюджета, а не на сокращении расходов (за исключением 1998 г. видатків (за винятком 1998 р.).

же время не следует забывать, что увеличение доходной базы достигалось за счет неналоговых доходов, о чем свидетельствуют приведенные выше данные (табл. 17) Так, в 2000 г сводный бюджет Украины был выполнен ный по официальным данным с профицитом на сумму 1,0 млрд грн Вместе к неналоговым доходам бюджета были включены доходы от приватизации государственного имущества на сумму 2,3 млрд грн Если эти доходы как надзо вычайно вывести за баланс бюджета, то оказывается, что он выполнен не из профицитом, а с дефицитом в сумме 1,3 млрд грн (0,8% к ВВП) Это свидетельствует, что проблемы бюджетного дефицита очень сложные и вы решить их чисто механически невозможно, что, собственно, и подтвердилось в 2001-2002 ггтвердилось у 2001—2002 рр.

Причины бюджетного дефицита в Украине очень глубокие и сложные В процессе анализа важно ответить на вопрос, какая из составляющих - доходы или расходы - в большей степени влияют на его возникновение? Какие факторы, в свою очередь, влияют на дефицит государственных доходов и на тот или иной уровень расходов? выражение, что «жить нужно по средствам», ведь, исходя из этого, проблему дефицита решить вроде бы достаточно просто - сократить расходы до уровня имеющихся доходев.

Можно себе представить, насколько сложно решать в Украине проблемы дефицита бюджета, если даже в западных странах с их разветвленной финансовым сектором и развитой финансовой науки нет единого инои ответы на поставленные вопросы и все же попробуем в этом контексте проанализировать проблемы бюджетного дефицита в Украине в период реструктуризации ее финансовой системыи.

Анализируя дефицитоутворюючи факторы, следует отметить, что обе составляющие имеют существенное влияние В результате обвального падения ВВП резко сократилась доходная база бюджета Проведенная в это время нало тков реформа, основной идеологией которой было снижение уровня налогообложения с целью стимулирования предпринимательской деятельности, также негативно повлияла на доходы бюджета Формирование самостоятельной налогово й службы тоже совпало с этим периодом, что не могло не сказаться на эффективности работы по мобилизации доходов Этому способствует и не отработан налоговое законодательство, которое, с одной стороны, чрезмерно в складнюе механизм налогообложения, а с другой - допускает неточности и несогласованности, что создает возможности для уклонения от налогообложения Причин, как видим, много, их перечень можно было бы продовжува ты, но главное - выделить основной фактор, а им является, еще раз подчеркнем, резкое сужение налоговой базы в результате небывалого экономического спада - налоги и доходы просто не из чего собиратьирати.

Не меньшее влияние на несбалансированность государственных финансов производили расходы бюджета Как уже отмечалось, в наследство от старой системы Украины досталась разветвленная сеть социально-культурных инстит ции Безусловно, значительную их часть можно было бы сократить или закрыть (определенная часть все же была закрыта) Но в условиях резкого сокращения доходов граждан без государственной социальной сферы просто невозможность бенно обойтись, и государство обязано было поддерживать ее на уровне даже ниже минимально допустимого Но и на подобное финансирование средств не хватило, из-за чего возникла большая задолженность по заработной платы и оплаты других расходов в социальной сфере Кстати, одним из важнейших положительных моментов двух последних лет было значительное сокращение государственной задолженности по выплатам в хозяйствово й сферсфері.

Негативное влияние на бюджетный дефицит имели и другие расходы В тех условиях, которые сложились, рыночные реформы не могли не привести к появлению социально незащищенных слоев населения, в связи с чем в бюд джете появилась новая группа расходов - социальная защита населения, занимает существенное место (табл. 17) Формирование независимого государства также требовало выделения, хотя бы на минимальном уровне, расходов на национальную оборону и государственное управление Нельзя было одномоментно сократить и расходы на экономическую деятельностьість.

Итак, основной причиной бюджетного дефицита в Украине было то обстоятельство, что государство не имело возможности и морального права сократить расходы бюджета в такой же пропорции, в которой сузилась доходной на база бюджета Употребляя меры, направленные на сокращение бюджетного дефицита, она, как видно из табл 23 стремилась осуществлять это за счет увеличения доходов Но такой путь не дает возможности скоростей в и реально решать проблему дефицита целом можно утверждать, что если основной причиной дефицита бюджета в Украине было сужение доходной базы, то пути его сокращения и ликвидации стоит ю палачи в реформировании системы расходов, так как при нынешних подходов к их обеспечения решить проблему дефицита будет чрезвычайно сложны складно.

Прежде чем рассмотреть направления реформирования системы расходов бюджета, следует ответить на вопрос: а надо ли вообще прилагать усилия для сокращения и ликвидации бюджетного дефицита? и, многие страны живут, и очень неплохо, и с дефицитом Для ответа на этот вопрос остановимся еще на одном аспекте причин бюджетного дефицита в Украине Дело в том, что этот дефицит может отражать и существования острой проблемы с доходами и финансовыми ресурсами как всего общества, когда их не хватает всем субъектам, в том числе и государству, так и проблемы только государства (при достаточно высоком ров ния доходов юридических и физических лицб).

Дефицит первого типа является отражением экономического и финансового кризиса, которая является и его фактором, и следствием Он может быть ликвидирован как в результате выхода из кризиса, так и на основе определенных финансовых х реформ Это тот дефицит, с которым нужно бороться Дефицит второго типа практически не связан с кризисными явлениями Он может быть вызван или политикой ограничения уровня налогообложения, или уча стью государства в качестве заемщика на финансовых рынках с целью влияния на них Задача ликвидации подобного дефицита - в определенной степени ерунда Он возможен при высоком уровне доходов, прежде гром адян, являющиеся основными кредиторами государствержави.

Проведенный нами анализ наглядно свидетельствует, что в Украине имеет место бюджетный дефицит, связанный с экономическим и финансовым кризисом, а значит, задача его сокращения и ликвидации очень актуальными При и этом следует рассматривать два аспекта этой проблемы Первый - поиск резервов роста доходов бюджета на стабильной налоговой основе и сокращение расходов Второй - реформирование экономики и финансов с целью усиления воздействия финансового механизма на экономические процессы в стране, создание финансовых предпосылок для роста национального продукта, что позволит ликвидировать и дефицитит б юджету

Как отмечалось выше, резервы сокращения бюджетного дефицита сейчас связаны прежде всего с реформированием системы расходов бюджета Введена с 1998 новая классификация только по-новому структурировала их, не изменив сущности Ни изменения в структуре расходов, ни новые подходы к их финансированию, ни переход на программно-целевой (вместо ведомственного) метод финансирования расходов пока радикально не изменений юють той системы, сформировавшейся в условиях административной экономики Трансформационные процессы, которые длятся более десяти лет, мало чем коснулись ее Итак, что же сделано, и что необходимо, очень не димо, реформировать в системе расходов бюджетджету.

В настоящее время основным результатом реформ стало создание двухканальной системы финансирования социальных услуг - бюджетные ассигнования и их оплата непосредственно гражданами Платные услуги предоставляются негосударственными учреждениями, функционирующих на коммерческих началах, и как дополнительные - государственными учреждениями С позиций бюджетного дефицита и состояния государственных финансов это важный, но явно недостаточен к рок Так, услугами коммерческих учреждений социальной сферы (медицинские и учебные заведения) пользуется весьма ограниченный круг граждан, имеющих относительно высокий уровень доходов Другим гражданам это просто «не по карману» Уровень доходов от платных услуг в большинстве учреждений государственной социальной сферы также очень незначительный - 5-10% Только в некоторых из них, например в престижных высших учебных заведениях крышу, он превышает 50% общего объема финансирования Поэтому практические финансовые результаты, хотя и ощутимые, явно недостаточны Упоминавшийся выше специальный фонд бюджета в 2001 г составил 19%, а в 2002 р - 24% в расходах общего бюджет у видатках загального бюджету.

Мобилизация дополнительных источников финансирования социальной сферы создала предпосылки для определенного оздоровления ситуации, прежде погашения задолженности по заработной плате и некоторого повышения сам мои заработной платы начиная с 2000-2001 гг Однако уровень бюджетного финансирования, по-прежнему остается достаточно низким - заработная плата основной категории работников этой сферы - учителей и врачей, составляет менее 50 долл. США в месяц Она просто несопоставима с затратами на жилье, одежду, питание При этом следует учесть, что расходы на текущее содержание бюджетных учреждений финансируются я на еще более низком уровне Поэтому, несмотря на определенные сдвиги к лучшему, говорить о перспективах коренного улучшения ситуации нет осноє підстав.

Анализ имеющихся у государства ресурсов свидетельствует, что на все отрасли социальной сферы денег не хватит Необходима концентрация усилий на отдельных ее отраслях, в свою очередь, невозможно без радикальных реформ в других областях Такими направлениями трансформационных процессов в системе государственных финансов, как отмечалось выше, должны стать пенсионная реформа и внедрение страховой медицины Средства, буду во высвобожденные, могут быть сосредоточены на реализации одного из ключевых задач социальной функции государства - обеспечении школьного среднего образования, которая должна быть общедоступной В сфере высшего образо ты целесообразно развивать уже сложившуюся систему сочетания платного обучения и бюджетного финансированияання.

С позиций влияния системы расходов на экономические процессы необходимо рассматривать ее прямое и косвенное влияние Прямое влияние проявляется в финансировании из бюджета потребностей развития экономики Это - бюджетные и инвестиции в конкретные проекты Безусловно, при стабильно функционирующей экономики такие инвестиции не являются функцией бюджета, но в условиях экономического и финансового трансформации украинского государство должно в идиграваты важную роль, чем сейчас, и через бюджет, и через специализированные финансовые институты, например государственный банк развития Косвенное влияние бюджета на развитие экономики проявляется в том, что система его расходов должна поощрять НЕ иждивенческие подходы в обществе, а стремление каждого его члена работать лучше и зарабатывать больше Охарактеризованная выше в общих черта х реформа социальной сферы, кроме экономии средств, направленная также на решение указанной задачидання.

И в заключение рассмотрим трансформационные процессы в источниках покрытия бюджетного дефицита, то есть финансирование бюджета Финансовая теория различает два источника - денежную эмиссию и государственные займы декабря рошова эмиссия, хотя и использовалась на практике многими странами, практически никогда официально не признавалась и в Украине в одном из официальных статистических изданий нет никаких данных о ее ис зования тем в источниках финансирования дефицита за 1992 г. показаны кредиты Национального банка Украины, которые покрывали лишь 47,7% объема дефицита (табл. 22) О том, что остальная часть финансировалась за счет денежной эмиссии, можно только догадываться Кроме того, не следует забывать, что и сами кредиты центрального банка, в 1996 г. уже полностью покрывали объем дефицита в значительной степени имели эмиссионной ый характер Председатель Совета Национального банка Украины П Гальчинский, исследуя проблемы стабилизации гривны, указывает на «применение на протяжении длительного времени практики прямого (подчеркнуто нами - Авт) эмиссионного обслуживания дефицита государственного бюджета: 81% в 1995 г., 34% - в 1996 г »* 34 % — у 1996 р.»*9.

* 9: Гальчинский А Стабилизация гривны: проблемы и перспективы / / Вестник Национального банка Украины - 2002 - № 7 - С 9

Государственное заимствование зависимости от места мобилизации средств делится на внутреннее и внешнее Это очень важный признак их классификации, поскольку она характеризует различные процессы в финансовой системе Если внутреннее заимствование характеризует перераспределение финансовых ресурсов внутри национальной финансовой системы между отдельными ее сферами, то внешнее - приток дополнительных ресурсов в крае на В Украине использовались оба источника заимствования: с 1995 г. - внешние, а с 1996 г. - и внутренние займовозики.

Следует напомнить, что использование денежной эмиссии для покрытия бюджетного дефицита было одной из причин гиперинфляции в Украине в 1992-1994 гг - суммарно потребительские цены за эти три года выросли в 10773 р раза Именно этот факт и послужил решающим толчком перехода к инфляционных источников финансирования бюджетного дефицита в сочетании с другими мерами это позволило постепенно преодолеть инфляцию: если в 1995 индекс роста потребительских цен составил 501%, то в 2001 г всего 106,1% Показатели последних лет еще довольно ощутимы, но это уже управляемые процессы, которые не идут ни в какое сравнение с 1992 -1994 гг Вместе с тем это вовсе не означает, что проблемы с финансированием бюджетного дефицита были ликвидированы На смену одним пришли другие, связанные с обеспечением платежеспособности государства охарактери изуемо их короткая. Охарактеризуємо їх коротко.

Система внутреннего государственного займа практически так же быстро потерпела крах, как и была сформирована - три года от подъема к падению Этот крах и в Украине, и в России обычно связывают с мировым финансовым кризисом 1998 г. Безусловно, она имела определенное влияние, но скорее как толчок, а возможно только как повод, поскольку конструкция системы внутреннего заимствования противоречила всем ка нонами финансовой теории и практики Причем в значительной степени это было заимствование внешних источников на внутреннем финансовом рынке, поскольку в составе кредиторов 50% и больше составляли «таинственные» нере резидентами Основным же внутренним кредитором правительства стали коммерческие банки Но это своего рода нонсенс, ведь перераспределение внутренних финансовых ресурсов с помощью государственных займов целесообразно только тогда, когда государством обеспечивается эффективное использование этих средствецих коштів.

Во всем мире основными кредиторами правительства на внутреннем финансовом рынке являются граждане Эффективность достигается за счет концентрации разрозненных незначительных сумм в бюджете Но общеизвестно, что в эффективность того же банковского кредитования всегда выше, чем безвозвратного финансирования из бюджета Поэтому подобное внутреннее заимствования в Украине в конечном итоге нанесло ощутимый вред эко ке и финансовой системе Кредитные ресурсы, которые могли быть направлены в реальнуюну ек ономику, были просто «проедены» при финансировании из бюджета социальных и других непроизводительных расходов Многие банки после кризиса оказались в очень сложном финансовом положении

нерациональной была система внутреннего заимствования и с позиций ее стоимости Средневзвешенная ставка доходности по облигациям внутреннего государственного займа составляла: в 1995 г. - 85,59%, в 1996 г. - 70,93, в 1997 г. - 32,76, в 1998 г. - 54,83, в 1999 - 27,57, в 2000 г - 20,49%, в 2001 г - 15,68% * 10 идносно незначительным При этом главный вопрос заключался в том, где бюджет черпает доходы для выплаты таких процентных доходов Единственным источником мог быть только выпуск новых займов, то есть имела место обычай на «финансовая пирамида», не могла не развалитьсяо не могла не розвалитися.

* 10: Бюллетень Национального банка Украины - 2002 - № 1

Не менее сложные проблемы возникли и на внешнем финансовом рынке, где кредиторами Украины были международные финансовые организации, правительства отдельных стран, коммерческие банки, юридические и физические лица На финансирование бюджетного дефицита использовались системные кредиты Международного банка реконструкции и развития и коммерческие займы на мировых финансовых рынках При этом, если кредиты МБРР по лучалися на стандартных условиях под относительно невысокие процентные ставки на уровне 6-7%, то коммерческие займы были очень дорогими - около 20% годовых Украина достаточно быстро нарастила объемы заимствования из-за чего также быстро стала неплатежеспособной В связи с этим в начале 2000 г была проведена реструктуризация долга перед Лондонским клубом кредиторов течение 2000-2002 гг возникали проблемы с н аданням кредитов МБРР Сейчас в целом определены условия реструктуризации долга перед Парижским клубом кредиторе клубом кредиторів.

Подводя итоги анализа бюджетного дефицита, можно отметить, что надежная система его финансирования в Украине еще не создана Финансовая система в том виде, в каком она сложилась сегодня, еще не способна обеспечить столь сложные процессы Исходя из этого необходимо усилить внимание к ускорению реформирования системы финансового обеспечения социальной сферыри.