22 Основные понятия и категории теории государственной службы

Государственная служба как наука использует категории других социально-экономических, гуманитарных и политических наук (общество, власть, культура, право, правовое государство, свобода и т.д.) Но она имеет и свои базовые категории и понятия: государственная служба, орган государственной власти, государственный служащий, должностное лицо, государственно-служебные отношения, карьера государственного служащего, должность государственного служащегоя.

Исследуя понятие государственной службы, прежде всего следует рассмотреть определение службы в общем понимании

По определению короткого толкового словаря украинского языка, слово «служить» означает выполнять какие-либо обязанности относительно кого-либо, работать, трудиться во имя кого-либо чего-либо, на к пользу кого-либо чего-либо.

Так, по C И Ожегову, служба - это работа, занятия служащего, а также место его работы, любая сфера деятельности При этом служащий - лицо, работающее по найму в различных учреждениях, в сфере об бслуговуваннбслуговування.

Ю М Старилов дает общее определение службы как деятельности, связанной с руководством, управлением, контролем, надзором, учетом и т.д. При этом работники, привлеченные к службе, или создают ду уховни ценности, либо реализуют функции управлениії управління.

Итак, под этим понятием понимают профессиональную деятельность лица; сферу деятельности, систему организаций, учреждений и предприятий; определенный социально-правовой институт

С точки зрения профессиональной деятельности служба заключается в осуществлении и / или обеспечении осуществления задач и функций государства (государственная служба, военная служба, медицинская служба, дипломатическая служба, нало тков служба, служба в системе образования и т.д.), создании духовных ценностей (работа в научно-исследовательских, проектных организациях), социально-культурном обслуживании людей тощ.

К тому же служба состоит в управлении, обеспечении и осуществлении самого управления, социально-культурном обслуживании людей

Как сферу деятельности понятие «служба» определяет определенный социально-экономический или гуманитарный сектор деятельности государства, неразрывно связан с определенной системой предприятий, учреждений и организаций и К нему также в структуре механизма государства относятся органы управления, научно-исследовательские, проектные, учебные и другие учреждения, обеспечивающие решение определенной задачи или реализацию определенной функции государства.

При этом каждый сектор механизма государства должна, помимо общих, определенных Конституцией и другими законами Украины правовых норм, особое нормативно-правовую базу, регулирующую однородные общественные, с социальные, экономические отношений.

Особым видом службы, а следовательно видом общественно полезной деятельности, является государственная служба

По традиционным подходами государственная служба - это служба в государственных учреждениях, на предприятиях, в организациях и объединениях, то есть в бюджетной сфере

Согласно ст 1 Закона Украины «О государственной службе» государственная служба - это профессиональная деятельность лиц, занимающих должности в государственных органах и их аппарате, по практическому выполнению задач и и функций государства и получают заработную плату за счет государственных средствекоштів.

Такое определение понятия государственной службы предполагает выявление главных структурных элементов, составляющих это понятие, а также раскрытие содержания таких категорий, как:

профессиональная деятельность - деятельность, которая является для человека профессии, то есть основным родом трудовой деятельности;

должность - определенная структурой и штатным расписанием первичная структурная единица государственного органа и его аппарата, на которую возложен установленный нормативными актами круг служебных полномочий;

государственный орган (по Конституции Украины - орган государственной власти) - введено в структуре государственного аппарата в установленном порядке образование, характеризующееся правовым статусом, целями, задачами, функц низации, полномочиями, структурными особенностями и специальной компетенцией

аппарат - структура органа управления вместе с подчиненными территориальными его ведомствами;

задачи и функции государства;

получения заработной платы за счет государства

Государственная служба - это работа государственных служащих, которая является постоянным видом трудовой профессиональной деятельности, оплачивается из государственного (или местного) бюджета и предусматривает выполнение полномочий органов в государственной власти или местного самоуправления Закон Украины «О государственной службе» также объясняет государственную службу как профессиональную деятельность, связанную с выполнением задач и функций государства в этом определении можно выделить следующие аспектыи:

государственная служба представляет собой профессиональную деятельность, связанная с исполнением должностных полномочий как основного и единственного вида деятельности, за который официально выплачивается зарплата;

в рамках осуществляемой профессиональной деятельности обеспечивается выполнение или реализация задач и функций государства;

профессиональная деятельность государственного служащего направлена ??на обеспечение функционирования органов государственной власти и / или местного самоуправления;

такая деятельность предусматривает выполнение нормативно определенных должностных обязанностей и полномочий государственным служащим, определяет личностный аспект понятия государственной службы;

такая деятельность требует наличия необходимой квалификации

Можно согласиться с Ю М Старилова, что государственную службу целесообразно рассмотреть в следующих аспектах:

социальном, т.е. государственная служба как социальная категория - это профессиональное осуществление по поручению государства су-совместно полезной деятельности лицами, занимающими должности в органах государственной власти и и местного самоуправления на постоянной основе

политическом - это деятельность по реализации государственной политики, связанной с достижением произведенных всеми политическими силами государственно-политических целей и задач в обществе и государстве;

правовом - это нормативно-правовое урегулирование государственно-служебных отношений, в процессе реализации которых достигается и / или обеспечивается практическое выполнение задач и функций государства, отнесенных к в компетенции определенного органа государственной власти или местного самоуправления, а также тех, которые регламентируют права, служебные обязанности, полномочия, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, прохождение государственной службы, порядок возникновения и расторжения государственно-служебных отношений и т.д.

социологическом - это практическое обеспечение или реализация задач и функций структурных составляющих государственного аппарата, компетенции органов государственной власти или местного самоуправления и эффективности и реализации задач и функций государственной службы

организационном - это формирование организационных основ деятельности работников государственного аппарата, соотносятся со структурно-функциональной схеме государственного механизма и включают построение и правовой описание иерархии должностей, выявление, оценку, стимулирование и ответственность соответствующих работников

процессуальном - это обеспечение и реализация механизмов, технологий и процедур функционирования механизма государства;

моральном - это формирование этических основ государственной службы

Государственная служба - это один из основных видов деятельности государства, связанной с правовым регулированием всех аспектов работы государственных служащих и формированием кадрового потенциала управления государством Государственная служба должна быть одной из таких профессий, для которой непременными являются профессиональные навыки, умения и знания, убеждения, специальное образование служащих Выполнение государственными служащими задач и функций государства на профессиональной основе должно гарантировать постоянство и стабильность государственно-служебных отношений, благосостояние общества и силу государства, безупречность и эффективность управленческой деятельности, ее независимость от возможных политических смиін.

Понятие «орган» является частью более широкого понятия «организация» Организация - это совокупность людей, что предполагает их деятельность, направленную на достижение определенных целей и решение конкретных задач Орган является конкретным видом организации Надо отметить, что понятие «государственный орган» с принятием Конституции утратил свою законность использования По Конституции, государственная власть делится на зако нодательного, исполнительную и судебную; контрольно-надзорные функции, с переходными положениями Конституции Украины, осуществляет Прокуратура; местные государственные администрации как органы исполнительной власти делегируют часть своих полномочий органам местного самоуправленияання.

Каждый орган является частью государства, государственного механизма и государственного аппарата и выполняет определенные функции Органы государственной власти наделены государственно-властными полномочиями как внешнего, так и внутрен ього характера, они принимают, реализуют и контролируют нормативные правовые акти.

Орган государственной власти получает соответствующий правовой статус после того, как выдан законодательный акт на государственном уровне и принято об этом органе Положение, утвержденное Указом Президента Украины или постановлением Кабинета Мини Истра Украина.

В функциональном смысле государственную службу можно понимать как конкретный вид деятельности государства, делегированный персонала органов государственной власти и местного самоуправления

Государственный служащий - это тот, кто занимает должность в государственных органах и их аппарате по практическому выполнению задач и функций государства и получает заработную плату за счет государственных средств Он имеет соответствующее образование и профессиональную подготовку, прошедшего в установленном порядке конкурсный отбор или принят за другой предусмотренной процедурею.

Законодательство Украины определяет содержание деятельности государственного служащего, права, обязанности, ограничения, гарантии, ответственность Ему присваиваются в установленном порядке соответствующие категория и ранг г.

В декабре 1993 г. был принят Закон Украины «О государственной службе», который направлен на урегулирование общественных отношений, охватывающих деятельность государства по созданию правовых, организационных, эк кономичних и социальных условий реализации гражданами Украины права на государственную службу.

Понятие государственный служащий можно анализировать с трех точек зрения:

государственно-правового - государственный служащий - это «слуга» государства, наделен им полномочиями различного характера и значения Служащий представляет государство в его различных как внутренних, так и со овнишних связях (в отношениях с другими государствами, общественными и негосударственными организациями);

административно-правового - государственный служащий властные, организационно-распорядительные полномочия Он - представитель власти, принимает юрисдикционные меры и полномочия и применяет администрат тивно-правовые санкции;

уголовно-правового - государственный служащий - это особый субъект уголовной и административной ответственности

Понятие «государственный служащий» фактически производным от понятия «государственная служба»

Он реализует государственную власть в различных сферах общественной жизни в соответствующих правовых формах и с помощью определенных методов управления Деятельность государственных служащих проявляется по-разному частности, государственные служащиеі:

осуществляют функции нормо-проектного, организационно-распорядительного и консультативного характера, реализуют полномочия, следовательно, государственная служба - это выполнение и / или обеспечения исполнения с задач и функций государства от его имени лицом, занимает должность в органах государственной власти или местного самоуправления

выполняют юридически властные предписания для различных субъектов права в системе управленческой иерархии (готовят и издают приказы и распоряжения, дают указания и т д);

реализуют юрисдикционные действия, т.е. применяют меры государственного принуждения к юридическим и физическим лицам;

занимаются организационной деятельностью и осуществляют распорядительные операции и т.д.

Деятельность государственных служащих имеет важные правовые последствия, поскольку она образует, укрепляет и прекращает правоотношения Все формы деятельности государственных служащих являются необходимыми элементами государственного руководства и неразрывно связан ные с реализацией властейи.

Государственные служащие выполняют преимущественно административные функции Управленческие работники занимаются трудом, специфической по целям, задачам, содержанию и результатам В процессе такой управленческой д деятельности обычно материальные ценности непосредственно не создаются Эта работа предполагает выработку и реализацию целей, задач и направлений государства, социально-экономического развития, регул вания общественной жизнедеятельности и общественных отношений и т.д. Труд служащих является интеллектуальной, умственной, психологически насыщенной, ответственной, связанной, главным образом, с воздействием на сознательную ость людей, на поведение и воспитание, с осмыслением и производством сложной социальной информацииації.

Статус государственного служащего - особый вид специально определенных и гарантированных государством норм, характеризующих место государственного служащего в обществе

Правовой аспект статуса государственного служащего определяется Конституцией Украины, Законом Украины «О государственной службе», другими нормативно-правовыми актами Он характеризуется совокупностью прав, обязанности вязкой и ограничений При этом следует различать общие права, обязанности и ограничения, установленные для всех государственных служащих, от должностных прав, обязанностей и ограничений, установленных для конкретных должад.

Исследование и усовершенствование правового регулирования института государственной службы невозможно без уточнения содержания понятий «должность» и «должностное лицо» Ведь характерной особенностью организационной структуры и государственно-правовых разновидностей социальных систем является то, что она предстает перед нами как структура социальных позиций (должностей): должность - первичный очаг, исходная организационно-структурная единица держа в них органов, государственных предприятий, учреждений, организаций, определяет служебное место и положение участников управленческого процесса есть должность - один из признаков организационного и правового положения государственных служащихця.

Вместе с тем, некоторые ученые-юристы отмечают, что более плодотворным с учетом компетентного характера управленческих проблем является межотраслевой, государственно-правовой подход к понятию должности Так, Ю О Розенбом баум характеризует должность как государственно-правовое установление, М П Орзих обращает внимание на то, что традиционный рассмотрение должности влечет смещение этого первичного элемента государственной службы и признание дер ственного органа первичной клеточкой аппарата управлетинкою апарату управління.

Должность образуется в распорядительном порядке Правовыми актами компетентных органов определяются его название, место в служебной иерархии, порядок замещения Она включается в штатное расписание, в единую номе енклатуру должностей служащих При этом наименование должностей должно максимально точно отражать содержание и характер работы, выполняемой работникомком.

Должность является частью структуры органа, проявлением его компетенции посредством властных полномочий, которыми наделяется именно должность, а не конкретный служащий

Функциональная классификация органов государственной власти и местного самоуправления закладывает основы разработки классификации должностей государственных служащих, построенной в соответствии с организационно-правового статуса органов и их функциональных полномочий
Концепция административной реформы предлагает законодательно определить такие типы государственных должностей: политические, патронатные и административные При этом к политическим должностям должны подлежать должности министре ов, а к государственной службе - патронатные и административные должностейи.

Введение политических должностей требует существенного разъяснения самого определения политической должности и политического деятеля Политическую должность занимает политический деятель для реализации своей политической прог грамма, которая была косвенно или прямо одобрена путем избрания этого лица на должности или назначение на должность для реализации признанной государством программы деятельности органа государственной властейи.

Вместе современное законодательство не предусматривает установление отдельного публично-правового института службы профессионально подготовленных граждан на государственных должностях

Необходимо отметить, что действующее законодательство Украины о государственной службе не предусматривает наличия категории «государственная должность» Ее введение требует значительной научно-теоретической разработки, связанной с определенным отделением от понятия должности государственного служащего и согласованию с категорией «должностное лицо».

Можно предложить следующее определение понятия «государственная должность»: государственная должность - это должность в органах государственной власти, которые образуются в соответствии с Конституцией Украины, с определенным кругом обязанностей по выполнению и обеспечения задач и функций государства, отнесенных к полномочия нь данного органа, денежное содержание на которой осуществляется за счет государственных средстве.

Введение категории «государственная должность» потребует законодательного определения реестра этих должностей с достаточно подробным изложением статуса каждого (прав, обязанностей, полномочий по должности, образовательных ьо квалификационных требований.

Правовой статус органа государственной власти определяется порядком образования и назначением руководства, определением компетенции и полномочий, определению его структуры, местом в механизме государства и государственном аппарате (в частности: подотчетных ностью, подчиненности и подчиненности) Последнее устанавливает функциональные качества и особенности органа, определения принадлежности к видам и уровней государственной власти, взаимосвязь и динамическое соотношу ения статуса данного органа со статусами других органов государственной власти В рамках правового регулирования статуса органа государственной власти должны решаться статусные проблемы отдельных подразделений, рац ионального распределения полномочий и ответственности среди структурных подразделений органа и государственных служащихів.

В разных источниках по-разному дается толкование понятия «должностное лицо» Подавляющее большинство ученых - представителей науки административного права считают существенным для понятия должностного лица такие и признаки:

это лица, которые находятся на государственной или общественной службе, то есть служащими, занимающими соответствующие должности;

это лица, которые имеют специфические полномочия: государственно-властного или распорядительного характера, или требующие выполнения юридически значимых действий управления людьми или имуществом

Обычно при конструировании общетеоретического понятия должностного лица используется указание на владение ею государственно-властными полномочиями Ведь фиксация этой особенности имеет принципиальное зн чение, поскольку отражает сущность правового статуса должностного лица и, в частности, предусматривает особый характер ее юридической ответственности Но если ограничиться только ее выделением, то такое опреде чение будет чрезмерно формальным и неполным, остается нераскрытой социальная природа статуса должностного лица, назначения ее служебных полномочиянь.

По этому поводу профессор В Б Аверьянов в книге «Государственное управление: теория и практика» проводит исследования, дает возможность выявить новизну (по сравнению с административно-правовым видением) п постановки проблемы - единого для всех отраслей права понятие должностного лица В чем же она про-являетсяо- являється?

Есть стремление четко определить содержание государственной службы: а) это служба только в органах государственной власти, б) или и на государственных предприятиях, в учреждениях

Управленческие отношения невозможны без властного субъекта Поэтому ученые едины в признании властной природы полномочий должностного лица как существенной признаки создаваемого определения По признаку связи с государством Авой государственно-властных полномочия отличаются от полномочий, основанных на общественной властейді.

Преодоление отраслевого разнобоя в толковании понятия «должностное лицо» авторы видят в сочетании юридического критерия (властных полномочий) и материальных признаков должностного лица (осуществление управленческих ских функций.

С этого определяется видение единого понятия «должностное лицо»: это - служащий, деятельность которого с целью реализации управленческих функций имеет властно-распорядительный характер и направлена ??на организации ию и качества труда служащих и других участников служебных отношений Должностными лицами считаются руководители и заместители руководителей органов государственной власти и их аппарата, другие государственные служащие, на которых возложено осуществление организационно-распорядительных и консультативно-совещательных функций *1.
* 1 Особенностями понятия «должностное лицо» являются:

пребывания на службе в органе;

осуществления в должности, которую он занимает, организационно-распорядительных функций по реализации компетенции госоргана (неодинакова участие служащих в реализации таких функций является основанием выделения должност ных лиц)

наличие юридически властных полномочий по управлению людьми;

повышенная социальная ответственность, установленная политическими, правовыми, нравственными нормами

Следует остановиться на понятии «государственно-служебные отношения», что является объектом регулирования законодательством государственной службы Их можно классифицировать по двум основным группам:

отношения, возникающие в процессе организации государственной службы, а именно - в связи с подготовкой, подбором и расстановкой кадров; установлением статуса государственного совета, в связи с замещением долж ад, проведением оценки труда и продвижением по службе Такие отношения имеют административно-правовой характер и отражают сущность государственной службы;

отношения, которые складываются: в процессе реализации государственной службы, то есть в процессе организации рабочего времени и времени отдыха; по дисциплине и оплаты труда; в процессе функционирования кадров упр ления вне этих органов

Закон Украины «О государственной службе» определяющий регулирование общественных отношений, которые охватывают деятельность государства по созданию правовых, организационных, экономических и социальных условий реализации гражданами Украины права на государственную службу, а также определяет общие основы деятельности и статус государственных служащих, работающих в государственных органах и их аппарат.

Положение личности и гражданина в демократическом правовом государстве характеризуется местом, которое она занимает в системе су-совместных отношений, совокупности прав, обязанностей, полномочий, ограничений, гарантии й (правовой аспект), должности, которую он занимает в структуре государственного механизма (организационный аспект), материальной обеспеченностью (материальный аспект) и общественным отношением к ней (морально и аспект.

Понятно, что приведенные аспекты тесно связаны между собой, влияют друг на друга и в совокупности определяют статус лица или гражданина в обществе