23 Основные концепции бюрократии и современные тенденции развития государственной службы

Государственная служба есть и в будущем останется одним из главных институтов государства

В любом современном обществе аппарат государственного управления практически полностью построен на бюрократических принципах

Трудно представить современное государство без развитой системы бюрократии Так называемую рациональную демократию справедливо относят к наиболее важных социальных изобретений человеческой цивилизации

Рассмотрим, что именно представляет собой понятие «бюрократия» Бюрократия - от французского bureaucratиe, буквально - господство канцелярии или от bureau - бюро, канцелярия и греческого kratoz - власть, то есть высшие чиновники, служащие средних звеньев государственного аппарата, или иновникы Специфические особенности работы органов власти (бюрократии) во многом объективные - разрастание и усложнение функций (отсюда и расширение кадров управления и контроля), владение техникой административной работы, владение информацией и документацией, возможность готовить, составлять и интерпретировать государственные решения и акты, переписываться с населением, отвечать на его запроси.

Понятие «бюрократия» употребляется в следующих значениях:

социальный организм, результат социальных антагонизмов, противоречий, конфликтов и материализация как организационно-управленческого, так и политического отчуждения;

система управления, осуществляется с помощью отделенного от общества аппарата власти, стоящей над обществом, имеет специфические функции и привилегии;

прослойка людей, связанных с этой системой

Бюрократия органически связана с экономическими отношениями, политическими структурами и идеологическими формами сознания на любом этапе общественного развития Система понятий «бюрократические относи ини »-« государственный (политический) формализм »-« политический разум »позволяет охарактеризовать социальную природу бюрократии в ее целостности и разнообразиятності.

Анализ бюрократии не сводится к эмпирическому описание управленческой, политической и идеологической сфер общества и не является разделом теории и практики государственного права Категориальный аппарат теории бюрократии является средством м борьбы на практике и в теории с повседневными и рафинированными формами проявления политических иллюзий Исследование социальных интересов имеет ключевое значение для познания этих иллюзий, которые существуют в пре дметних и вербальных формаах.

Бюрократические отношения обусловлены социально и экономически, они не зависят от интересов, сознания и воли индивидов и является формой проявления антагонизмов, противоречий и конфликтов между государством и обществом, властью и граж адянамы Эти противоречия и конфликты никогда не будут адекватно воспроизведены государственными чиновниками, поскольку они включены в определенную систему практических и познавательных отношений самой властейи.

Существование данных противоречий в государственной системе исследуют рациональные, нигилистские, «азиатская» и современная концепции бюрократии Рассмотрим эти концепции

Рациональные концепции бюрократии В начале XX века выдающийся немецкий социолог М. Вебер разработал концепцию бюрократии как основной организации современного типа, которая пришла на смену организации традиционной и патримониальной (патриархалов ной) Бюрократическая организация пришла на смену системы патриархата, средневековой администрации, при которой обычной рядовому человеку без денег и связей добиться справедливости было практически невозможно Возникновение бюрократической структуры, согласно теории М Вебера, связано с проявлениями частнохозяйственной деятельности, с необходимостью существования посредника между производителями и средствами произ водств засобами виробництва.

В идеале бюрократии присущи ведения технических дел компетентными и бесстрастными исполнителями в соответствии с законом и процедуры, упорядоченное делопроизводство, независимость от субъективных влияний в общем, в условиях организации современного типа существует государство общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не зависит от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет Все равны перед есть единственным порядком Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений Такова концепция рациональной бюрократии по М. Веберуsp;Вебером.

Основные характеристики бюрократии, сформулированные М Веберу, такие:

а) компетентность каждого бюрократического уровня четко регламентирована, т.е. зафиксирована нормативно;

б) иерархия организации бюрократической структуры основывается на твердо установленных принципах должностной субординации;

в) вся формальная внутренняя организационная деятельность (распространение информации, принятие решений, подготовка приказов и директив) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих дальнейшему в сохранениюенню;

г) все должностные лица должны быть хорошими специалистам в сфере администрирования, т.е. быть компетентными не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (например, обязанностей юриста, эконом города, инженера, военного), но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом (бюрократической деятельностиості).

При этом основной «организационный императив» бюрократической структуры такой: каждая организация должна сначала удовлетворить собственные потребности, прежде чем начнет удовлетворять потребности, для удовлетворения как ких она создан.

В противном случае М Вебер определяет бюрократию как организацию с пирамидной структуре власти, использует силу действия универсальных и безличных правил, чтобы поддержать эту структуру, которая уделяет го лавный внимание недискреционная аспектам управлевління.

Понятно, М Вебер не стремился в своих определениях перечислить все черты бюрократии как социального явления Будучи, кроме всего прочего, и самым методологом науки, он прекрасно понимал иллюзорность любой претензии на универсальность определений и вел анализ на уровне так называемых идеальных типов (веберське понимания), выделял инвариантные, т.е. неизменные, устойчивые и главные признаки бюрократии Ути м, ее доминанту он зафиксировал предельно четко: бюро-кратической организация - оптимальный институциональный устройство для решения сложных задач управления в современном су-щества, основание ее рациональности состоит в обезличенности ее функционирования, дает гарантии от произвола конкретных исполнителиконавців.

Вместе жизненно необходимо, чтобы бюрократия оставалась инструментом государственной власти, а не превращалась в господствующую силу, как это было в СССР и многих государствах социалистического лагеря (по М Веберу - «монократический бюрократию»)тію»).

В американской административной науке ту же парадигму развивал конце XIX века будущий президент США В Вильсон (его главный труд по этой проблематике - «Изучение администрации»)

Основными посылками теории В Вильсона:

а) наличие единого управляющего центра в любой системе управления как необходимое условие ее эффективности и ответственности;

б) структурное сходство всех современных правительств;

в) отделение управления от политики;

г) профессионализм служащих;

д) организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности;

е) наличие хорошей администрации как необходимое условие модернизации человеческой цивилизации и достижения благополучия

Как видим, М Вебер и В Вильсон, идя с разных сторон, сформировали по существу аналогичные концепции Ведь, по М Веберу, бюрократическая организация - это организация, технически самоутворилася из всех мисли имих организационных формрганізаційних форм.

Преимуществами бюрократической организации является четкость, скорость, компетентность, преемственность, субординация, стабильность и, наконец, обезличенный характер деятельности Это поднимает его значительно выше всех другие виды организацииї.

Бюрократия состоит из индивидов, выполняющих «рациональные» социальные действия, направленные на достижение целей государства Таким образом, бюрократия - это господство профессионализма над некомпетентностью, но ормы над произволом, объективности над субъективностьюю.

Подытоживая вышеизложенное, можно выделить следующие главные «идеологические» постулаты рациональных концепций бюрократии:

а) бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому «хозяину», но не вмешивается при этом в политику;

б) бюрократия - лучшая из всех возможных форм организации;

в) важное достоинство бюрократии - независимость от субъективного влияния на принятие решений

Итак, как видим, М Вебер и В Вильсон воспринимали бюрократию положительно

нигилистская концепции бюрократии Принципиально противоположного взгляда на бюрократию соблюдал К Маркс Если М Вебер в трактовке бюрократии выступал как ценностный нейтральный позитивист, К Маркс с его открытым ценностным отрицанием м универсальной социальной полезности государства стоит в своем отношении к бюрократии на прямо противоположных позициях Здесь он полный нигилист Бюрократия в его понимании является абсолютным злом Даже выч айны перечень пунктов марксистской критики бюрократии поражаеттики бюрократії вражає:

подмена общественного интереса частными интересами власти и конкретного чиновника, то есть «присвоение государства» чиновником;

органическая неспособность бюрократии решать подлинные проблемы, отсутствие у нее государственного ума;

искаженное восприятие действительности, отрыв от нее, предвзятость, произвол, растет по мере продвижения к вершине бюрократической иерархии;

корпоративность, корыстолюбие этой иерархии;

карьеризм как образ ее жизни;

посягательство на монопольную компетентность;

формализм

Наиболее интегральной характеристикой Маркса видение бюрократии является распространение на нее его знаменитой теории отчуждения В целом же бюрократия, по мнению К. Маркса, есть организм паразитический, принципиально ово способен быть ни носителем разума, ни выразителем общих интересетересів.

Несмотря на то, что данная критика основывалась на анализе очень ограниченного материала (деятельность прусской бюрократии первой половины XIX века), нельзя отказать в глубине и большой обобщающей с силе взглядов К. Маркса: негативные проявления бюрократии он обозначил точно Его суждения (правда, в разной степени) могут быть применимы к большинству современных бюрократиих бюрократій.

Все-таки, по нашему мнению, взгляд К. Маркса на проблему содержит принципиальный дефект Это - идеологизована односторонность, ограниченность Как последовательный антигосударственниками, К Маркс, естественно, не видел ничего полож ного и в современной ему форме государственного управлеого управління.

Кроме К. Маркса, с критикой бюрократии выступали такие политологи и социологи, как Л Мизес, Р Мертон и другие Они считали, что бюрократия довольно быстро становится активным субъектом властных отношений, полити изуеться, чиновники используют бюрократические методы как самоцель для реализации частных интересов (Р Мертон) при господстве бюрократии человек не может считать себя свободным (Л Мизес себе вільною (Л. Мізес).

Но если принять такого рода критику за полный анализ, то остается непонятным, каким образом и почему современные буржуазные государственные аппараты в разных странах не только не «рушатся под тяжестью собствен их преступлений », но и успешно справляются с решением важных проблем и к тому же пользуются у граждан высокого авторитета.

«Азиатская» концепция бюрократии «Азиатская», или «им-Персидский», концепция теории бюрократии приобрела полного воплощения в азиатских странах, ее можно называть также «восточной» и рассматривать прежде всего на примере ее классической фо ормы - бюро-кратии китайской «Китайская модель», несмотря на ее некоторое формальное совпадение с моделью М Вебера (прежде система экзаменов на право получения должности и ступенчатость должностного Иерарх й), по своим фундаментальными принципами и целями противоположном йлежна їй.

Одним из секретов ее уникальной стабильности (в течение 2 тыс. лет до XIX века) было то, что несмотря на всю гигантскую роль чиновничества в функционировании системы, оно не имело возможности осознать себя са Самостоятельно политической силой Этому служил принцип «атомизации» бюрократии Для предотвращения, казалось бы, неизбежного в подобных случаях процесса образования бюрократической корпорации, действовал ряд механизмы мел разъединения чиновников и их интересеінтересів.

К механизмам подчинения чиновников не бюрократической структуре власти как таковой, не интересам бюрократической элиты, а лишь милости правителя можно отнести:

отсутствие у чиновников узкой специализации, что делало возможным их безболезненную взаимозаменяемость;

постоянный избыток кандидатов на должность;

крайняя ограниченность срока служебной карьеры, что лишало смысла создание характерной для других бюрократических си-стем личной обособленности для продвижения вверх;

личная зависимость всех чиновников от правителя;

жестокие меры по нежелательных связей в среде чиновников;

финансовая зависимость чиновника не от жалованья, а от его умения выжать из подданных максимальное количество доходов;

отсутствие у чиновников каких-либо личных или корпоративных гарантий от необоснованного увольнения, понижения в должности;

особенно тщательный контроль за потенциально опасной для власти высшей и средней бюрократией

Таким образом, азиатский тип бюрократии возможен только в условиях абсолютистских монархий, восточных деспотий, при авторитарных правителях, как И Сталин Данный тип бюрократической организации не сп Прия рациональному функционированию государственного аппарата, является абсолютно неприемлемым для демократических госу держав.

Современная концепция бюрократии Современная концепция бюрократии (ее еще называют «реалистичной») фактически сейчас господствующей в странах западной демократии По сути, речь идет о постепенном дополнение и модернизацию веберовской модели

Конструкция М Вебера во многом стала основой для развития административных наук в XX в особенности это касается «формальной» («классической») теории, сконцентрировала усилия на изучении организ ционных структур, их иерархии, взаимодействия информационных потоков, статуса различных уровней служащих, нормализации регулирования всех сторон деятельности организации організації.

С конца 20-х гг XX в параллельно начала становиться школа человеческих отношений, которая делала акцент на организации как человеческой системе, на социальных и социально-психологических аспектах поведения ее ч членов її членів.

Некоторое время эти школы развивались относительно изолированно Впоследствии процессы их взаимного влияния интенсивными, и на этой основе возникло новое направление в исследовании бюрократии

Однако, напор или на формально-структурный, или на человеческий сторону организации прежнему разделял представителей различных школ Веберовская модель стоит ближе к «формальной» школы Поэтому ее первоначальное с обогащения, т.е. движение в сторону того, что называется «реалистичным» трактовкой бюрократии, произошло прежде всего за счет включения в модели субъективного, человеческого измерения организации, но на первой м этапе без принципиального переосмысления самой модели циломму.

Некоторые исследователи истории развития административных наук считают, что необходимость дополнить веберовской-вильсонивську концепцию рациональной бюрократии, ее определенная ограниченность были осознаны в рок ки второй мировой войны и вскоре после нее Серьезными шагами в этом направлении стали работы Г Саймона, П Блау, М. Крозье, которые появились в 50-60 гг ХХ века Однако с позиции сегодняшнего видно, что на ц ом этапе произошло лишь переформирования той же теоретической конструкцииї самої теоретичної конструкції.

Так, если М Вебер представляет ценностно-нейтральный подход, то позицию Г Саймона можно назвать фактически ценностной, но только в том смысле, что он дополнил теорию формальной организации элементами то еории неформальной организации організації.

Другой, действительно альтернативный подход начал формироваться только в конце 70-х гг XX в усилиями Д Вальдо, в Острома Выражая общий дух во многом революционного для Запада времени - конца 60-п начале 70-х гг, они критиковали подход, по которому пытались представить бюрократию высшей формой организации, позволяет лучше решать проблемы современной цивилизациии проблеми сучасної цивілізації.

Появились концепции «отзывчивости» администрации, полицентризма, «плоских структур» и т.д. Понятно, что принципы конструкции современной организации не могли быть отброшены ни в серьезной теории, ни тем бы больше на пр.і.

Состоялся скорее некий синтез старого и нового подходов, основанный на децентрализации управления, приближение его к людям и их проблемам при сохранении достоинств, основанных на веберовских пост тулатах формальных подходов к организации.

Несомненно, концепция М Вебера является эпохальным в административной науке и практике, она стала фундаментальной основой управления в индустриальном обществе Но вместе с тем, и это неизбежно, она нуждается в дополнении, обогащения другими подходами Итак, произошла эволюция в науке о управлениравління.

Во-первых, в дополнение к веберовской модели организации выдвигает-ся модель, в рамках которой субъективный фактор выступает уже не как источник «помех», подлежащего уменьшению и в идеале устранению, ал ле как неотъемлемый и существенный, а в определенном смысле и главный компонент любой реальной организации С этим фактором нужно не бороться (тем более, что такая борьба в принципе бесперспективна и т ом бессмысленна), а стремиться глубже понять его и, соединив с формальными компонентами веберовской модели, создать единую комплексную модель организации Такая модель позволяет использовать как объективные, так и субъективные элементы для достижения более высокого уровня организационной эффективноститі.

Во-вторых, сделан следующий, еще более важный шаг: оспорены притязания представителей модели бюрократической организации как наилучшего для всех случаев механизма решения проблем современных сного обществ.

Кроме данных теорий бюрократии, разрабатывались пути достижения наибольшей эффективности бюрократии Так, С Биялер (США) отмечал, что наиболее соответствует идеальным принципам прогрессивная бюрократия, кол ли администрация зависит от потребителей и руководствуется их интересами, тогда она гибкая, мобильная Отрицательными типами, по его мнению, является бюрократия, связанная с политическим лидером, и корпоративная бю рократирократія.

Таким образом, реалистическую трактовку бюрократии - это подходы, которые развиваются и сочетают основы веберовской теории с критикой ее абсолютизации как универсального образца Основа критики двоякая - на аукова и мировоззренческогоа.

Научная критика основывается прежде всего на данных современных социологии и психологии, свидетельствуют об огромной роли неформальных связей между людьми, а также их чувств, ориентации, установок, - в обстоятельство, недооценена последователями «чистой» веберовской модел.

Мировоззренческая критика, с одной стороны, основана на гуманистических и общедемократических идеалах, с другой - во многом воспроизводит нигилистские концепции отчуждения человека в системе бюрократических относи.

Основные тенденции развития государственной службы На пороге XXI века государственная служба стала одним из главных институтов развитых, правовых стран развивают гражданское общество Значительное расширение функций органов государственной власти и ор РГАНИ местного самоуправления в большинстве развитых стран сопровождается повышением роли государственного аппарата в комплексном регулировании экономических, политических, социальных, правовых и других пр оцесив с целью обеспечения стабилизации общественных отношений Актуальным становится развитие не только социального, но и политического партнерствартнерства.

В современных условиях глобализации экономического развития и решения экологических, социальных и других проблем развитые страны уделяют большое внимание совершенствованию системы государственного управления, опред начальными составляющими которой является государственный аппарат и государственная служба *.

* 2: В период загранкомандировки автором этого издания были посещены США, Нидерланды и Бельгия, которые активно проводят административные реформы Посещение руководящих структур Европейского Союз зу показало, что административные реформы направлены соответственно с принципами правовых, демократических государств на развитие гражданского общества и на реализацию парадигмы современного госуд ого управления (предоставление услуг населению) путем введения целеориентированной деятельности всех органов государственной власти и органов местного самоуправленияня.}

Убедительным доказательством этого вывода является то, что, начиная с марта 1993 г., в США настойчиво и последовательно осуществлялась очередная (одиннадцатая в прошлом веке) административная реформа Главная цель а перестройки государственного аппарата заключается в том, что «правительство должно работать лучше, а стоить меньше» Ее основой является совершенствование организации деятельности органов власти и ее содержания, направленных на достигнет ния определенных целей на федеральном уровне эти вопросы нормируются GOVERNMENT PERFORMANCE AND RESULT ACT В некоторых штатах принимаются аналогичные по содержанию акты, определенным образом перестраивают деятельность ь местных органеих органів.

В Бельгии на государственном уровне принимается нормативный документ по вопросам совершенствования административной деятельности органов власти, называется «план Коперника»

Для достижения основной идеи реформирования государственного управления в США и контроля за реализацией этого акта был создан специальный офис во главе с вице-президентом А Гором, который разработал 384 рек мендации и 1250 конкретных предложений, направленных на улучшение функционирования государственного механизма на всех уровнярівнях.

Перестройка государственной службы как в США, так и в других развитых странах мира была вызвана ростом недовольства населения за качество и деятельности государственных учреждений Она осуществляется с сегодня с помощью ведущих специалистов в области менеджмента на основании новейших достижений научно-технологической и информационной революций, с учетом лучших моделей в этой области в мировом в масштабе Исходя из этого, исследования, изучения, обобщения и внедрения в жизнь положительного международного опыта в сфере государственной службы приобретает сегодня для Украины особенно актуальное с обозначенииня.

В сфере государственной службы реформирования направлено на обеспечение ее результатах, экономического и эффективного функционирования Это означает необходимость функционирования государственной службы в режиме дос достижения поставленных целей с минимальными затратами Большинство административных реформ * 3 в развитых странах в данном направлении была подчинена решению именно этой важнейшей задачи Незваж аючы на ??растущую заинтересованность общества в других ценностях государственной службы, как чувствительность к общественным нуждам, равенство и справедливость со всеми гражданами, включение граждан в проце с принятия решений и т.п., результативность и эффективность остаются главной целью и критериями оценки функционирования государственной службыжби.

* 3: В развитых странах реформирование государственной службы является органической составляющей административной реформы Это объясняется тем, что государственная служба рассматривается не как профессиональная деятельность государственных сл лужбовцив, а как административно-процессуальная система реализации положений конституции и законов государства Только такой подход дает системного видения места и роли государственной службы в системе госуд й властейади.}

Проблема повышения результативности и эффективности государственной службы традиционно решается посредством совершенствования формальной организации Главные принципы в этом отношении так ки:

целевая организация функционирования и соответствующая ей структура министерств, департаментов, агентств и других органов государственной власти и органов местного самоуправления;

сочетание однотипной деятельности в единых подразделениях органа;

соответствие и сочетание власти (полномочий) и собственности;

обеспечения единоначалия в том смысле, что каждая группа подчиненным одного руководителя;

ограничения количества подчиненных, которые подчиняются одному руководителю;

дифференциация линейной, функциональной и штабной деятельности;

использование принципа управления по отклонениям, т.е. действия руководства должны опережающий характер и направлены на восстановление нормального протекания управленческого процесса в случае появления отклонений;

обеспечения цепи команд сверху вниз и ответственности снизу вверх

Эффективность функционирования государственной службы в значительной степени зависит от качества персонала В связи с этим особое внимание в западных странах уделяется привлечению лучших кандидатов на каждую должность государственного служащего * 4, отбора их на конкурсной основе и обеспечению продвижения кадров на основании служебных заслуг.

* 4: При этом законодательно разрешено вводить контрактную форму принятия на государственную службу Это характерно для многих стран Евро-пейского Союза

В большинстве западных стран принципиальным инструментом в планировании и реализации государственных программ, распределении государственных приоритетов, управлении текущими программами, обеспечении связи между выполнил вчою и законодательной властями, контролем и ответственностью является бюджет В ХХ веке бюджета отводилась важная роль в законодательном контроле за деятельностью государственной службы служби.

последнее время в США особое внимание в организации государственной службы уделяется внедрению системы измерения эффективности ее функционирования на основе результатов * 5 Это послужило стимулом к ??р реализации лозунга «делать больше с меньшими затратами» на всех уровнях правительства и государственной службы Измерение выполнения по результатам сейчас становится существенным инструментом повышения производительности труда в США По определению профессора П Д Эпстейна * 6, измерения выполнения является правительственным способом определения государственной службы - обеспечивает ли она качественный продукт за умеренную цен продукт за помірну ціну.

* 5: В этом контексте заслуживает внимания эксперимент, проведенный администрацией м Саннивейл (штат Калифорния) в центре известной Силиконовой долины, который позволил снизить среднюю стоимость услуг, щ предоставляемых городом, в 1985-1990 гг на 20% с учетом инфляции, сократить персонал на 35-45% и предоставить больше услуг населению по сравнению с другими городами аналогичного типа и размерогічного типу і розміру.}

* 6: A Brиef Guиde for Performance Measurement иn Local Government Natиonal Center for Publиc Productиvиty - Rutgers Unиversиty, 1997 - P 1-2

Таким образом, главная задача государственной службы заключается в результативном и эффективном обеспечении комплексной взаимосвязанной деятельности, направленной на выработку и воплощение в жизнь государственной й политики и решений, осуществление регулятивных и обслуживающих функций в интересах всего общества или его отдельных сегменте.

24 Методологические проблемы государственной службы

На современном трансформационном этапе развития государства научное познание, роль науки в социально-экономических преобразованиях стали предметом дискуссий и поиска, конечной целью которых является определение общих их закономерностей ее функционирования и развития Из этих дискуссий одно из главных мест занимают дискуссии по совершенствованию методологии научного познанияя.

Разработка методологической проблематики в широком смысле направлена ??прежде всего на эффективное и быстрое достижение научного и практического результатов Концептуально методологический каркас успешно в обслуживал науку в последние десятилетия, во многих случаях неадекватный современным задачам Актуальность приобретают методологические направления нового развития научного познанияя.

Ближайшее будущее науки не может определяться экстенсивным ростом как самой науки, так и ее методологического обеспечения Но вместе с тем в совокупности проблем, ожидающих своего научного решите ения и больше волнуют современное общество, все более весомое место занимают проблемы междисциплинарного характера, из разных научных областей, которые не могут быть решены путем экстенсивного разви ку знания, опираясь на существующие формы, методы и принципы познавательной деятельности Именно эти проблемы вызывают необходимость методологического обновления науки А оно не может ограничиться рамочными условиям и отдельных задач, оно неизбежно захватывает и захватывать все научное мышление, сами принципы, на которых основывается технология научной деятельності.

Методологическая деятельность ученых направлена ??не на конкретные объекты живого или неживого происхождения, а на организацию мыслительной деятельности Так, Г П Щедровицкий противопоставил методологическую работу конкретно научной и философской ди ияльности по признакам * 7, представленные ниж подані нижче.

* 7: Щедровицкий Г П Избранные труды - М.: Дело ЛТД, 1995 - 759 с

Во-первых Методологическая работа включает критику, проблематизацию, схематизацию, программирование, конструирование, проектирование, онтологический анализ (т.е. анализ реально существующих объектов, явлений и процесс сел), нормирование Ее назначение состоит в обслуживании всего «универсума» человеческой деятельности проектами и предписаниями, методами деятельности, проверяется на способность реализации и получению я практических результатов Содержание методологической работы не столько в познании конкретного объекта, сколько в выработке научно обоснованной методики исследования, проектирование, прогнозирование, синтезезу.

Во-вторых Методология отличается от методики тем, что максимально насыщена научными и практическими знаниями, включает рафинированное исследования как четко ограниченную составляющую, подлежащей нормированию

В-третьих Методология расширяет научный подход, создавая сложные композиции знаний всех научных отраслей и знаний разного типа, поддерживая направления как на распределение научных отраслей и тип пол знаний и соответствующих им типов мышления, так и на их интеграцию и консолидацию Методология предназначена создавать, интегрировать и использовать знания о знанииня.

В-четвертых Методология объединяет знания о деятельности и мышления со знаниями об объектах деятельности и мышления В способах сочетания содержится важнейшая особенность методологии, определяет лог гику рефлексии, т.е. логику размышлений, анализа и предсказания ситуации индивидом-исследователемом.

В-пятых Методология учитывает разнообразие и множественность позиций исследователя относительно объекта исследования или создание Такой подход позволяет учесть различные представления с различных позиций по данному го объекта, и только после этого появляется возможность задать вопрос о реконструкции или образования объекта, не забывая, что онтологическое представление является истинным только с исторически ограниченного взгляда При этом критерий объективности, как правило, меняется в зависимости от изменений как внешних, так и внутренних факторов, в том числе часоввих.

В-шестых Объединение знаний происходит не по схемам объекта, а по схемам самой деятельности При этом интегрируются ключевые позиции, на основании которых специалисты, работая в единой кооперации и над единство единственным объектом, строят свои представления об объекте, изменяется или образуетсяя.

Методологическая деятельность определяет отношение к предыдущей и новой деятельности и содержит исследование, описание динамики изменений норм, методическую деятельность Последняя или осуществляется на основании фиксированного аних норм, или предусматривает проектирование новых средств, или содержит проектирования деятельноі.

Использование приведенных аспектов методологии, направленные на реформирование существующих и создание новых объектов, существенно способствует повышению способности науки решать сложные задачи трансформации радиационной периода развития обществ.

Итак методология государственной службы как науки является, по сути, определенным способом организации исследования на основе использования конкретно определенного арсенала процесса государственного

Методика и методология исследований определяются, с одной стороны, сложностью объекта и предмета исследования (государственной службы и ее компонентов), с другой - междисциплинарным характером самой науки

Учитывая сложность предмета и объекта государственной службы, «родственных» связей науки со смежными общественными дисциплинами (теорией социального управления, теории государства и права, наукой админ нистративного права, теории социальной информации, политологией, философией, социологией, психологией, экономикой, географией, историей, этнографией, экологией, антропологией, демографией и др.) л огичним выглядит вывод об использовании государственной службой многих методов из широкого арсенала общественных наук.

В научной литературе выделяются три уровня методологических знаний относительно познания управленческих объектов (рис. 21)

Рис 21 Методологический арсенал исследований в сфере государственного управления

высокий уровень - это система философских знаний, является теоретической базой и методологическим ориентиром для всех общественных наук, в частности для государственно-управленческих исследований Это - уровень обще-мет методологическим основам данных исследований Сюда можно отнести также методы кибернетики и общей теории сис систем.

Второй уровень, который можно условно назвать «управленческим», представляет собой систему конкретных управленческих наук Они имеют большое значение в изучении проблем государственного управления с позиций каждой нау уки Эти знания определяются как отдельная методологическая основа исследований (третий уровеньь).

Четвертый уровень методологических знаний можно охарактеризовать как специально-методологическую основу государственно-управленческих исследований Сюда отнесены ряд смежных научных дисциплин, в том числе общую в теорию социального управления, теорию государства и права, науки административного права, теории социальной информации тощо.

Составными методологической базы исследования стали объективность и историзм, ценностный и структурно-системный подходы, сочетание подходов критического и рационального, конструктивного, сравнительно-р ретроспективного, исторического и логичног.

Важное место в исследовании занимает системный подход, который необходим комплексный рассмотрение анализируемого феномена Системный подход в украинской юридической науке начал применяться еще в 60-х гг Х ХХ века и получил развитие уже сегодня уже сьогодні.

Методология системного исследования и построение реальных объектов основываются на использовании теоретических конструкций, которые называются моделями систем Теория систем в ее современном понимании означает многоуровневую понятийную систему, в включает разнообразные модели систем, которым предоставляется различная форма - от описательной к формальной Важным методологическим аспектом теории систем является понятие «целенаправленной системы» На основе понятия моде ли целенаправленной системы строится ряд других моделей, а именно модели самоорганизующихсяься.

Для исследования проблем государственной службы элементом загальнометодичних основ есть средства системного анализа, потому что система государственной службы и есть целенаправленной системой на достижение определенных экономических, социальных и других целей Пользуясь принятой в теории классификации си-стем, можно отнести государственную службу в реальных, открытых, динамических, сложных, больших, целенаправленных систем Сложность системы госуд й службы объясняется наличием большого количества элементов, которые, с одной стороны, находятся во взаимосвязи, образуя единую целостную структуру, а с другой - имеют неоднородную природу, специфические в йства, что дает право рассматривать их как самостоятельные структуры Целостность системы рассматривается с учетом того, что изменения в одном из элементов или в одной из подсистем приводят к изменениям в других Развитие таких систем прежде связывается со структурными изменениями в системе и внешней среде Обилие сложных и неоднородных по своей природе элементов системы государственной службы, а также множество связей, возникающих между ними, делают структуру государственной службы сложной, такой, что плохо поддается формализацийзації.

Элементы системы государственной службы определяются свойствами и характеристиками, влияющими на такие параметры ее функционирования, как быстродействие, гибкость, точность реагирования и изменения во внешней среде

В системе государственной службы можно выделить такие структуры, как организационная, информационная, коммуникативная, целевая, мотивационная т.д.

Но следует подчеркнуть, что однако еще существуют разные взгляды относительно содержания и сферы применения системного анализа Так, Е П Голубков * 8 дает определение системного анализа как «совокупность научных ме Этод и практических приемов Разреш-ния различных проблем, возникающих в целенаправленной деятельностирямованій діяльності».

* 8: Голубков Е П Системный анализ Системные исследования - М: Наука, 1977

Е Г Юдин * 9 выделяет еще один очень важный аспект системного анализа - комплексность проблем, решаемых в рамках системного анализа: «под системным анализом понимается в настоящее время методология я решения крупных комплексных проблем в сфере управлениясфері управління».

* 9: Блауберг И В, Юдин ЭРГ Становление и сущность системного подхода - М: Наука, 1973

Среди ученых нет единого мнения относительно комплексного подхода к научным исследованиям Одни авторы утверждают, что наука всегда была комплексной и комплексность имманентно присуща науке Другие считаю ют, что комплексность - качественно новое свойство именно современной науки Третьи отождествляют комплексность с терминами «системность», «интегративности», «синтетичность» тощощо.

Не вдаваясь в полемику с исследователями вопросов комплексности в науке, остановимся на том, что под комплексным изучением понимаются три аспекта этого выражения Во-первых, всестороннее изучение одного объект и, многих его качеств, совокупности взаимосвязанных вопросов Во-вторых, один объект или даже одна его свойство определяется с помощью различных методов и наконец, в-третьих, один вопрос изучается ется с позиций различных наук Это так называемый междисциплинарный подходовдхід.

Общеизвестно, как трудно синтезировать знания относительно одного и того же объекта, полученные из разных дисциплин, а тем более на основе разрозненных знаний, создать концепцию, дает всестороннюю характ теристику объекта (явления) Нужно иметь в виду, что одним из свойств системы является то, что целое не является обычной совокупности частей (речь идет о эмерджентность системы).

Комплексный подход к изучению объекта порождает немало сложных методологических вопросов Одним из важнейших является соотношение логики специального и логики комплексного исследования

Используя системный или комплексный подходы к исследованию проблем государственной службы, необходимо обязательно создавать специальный понятийный аппарат, чтобы обеспечить переход от общих мето одологичних принципов к конкретным проблемам соответствующей области знаний В свою очередь, системное исследование общества невозможно без применения синергетических подходов, которые в последние годы ХХ века способствует ли кардинальному пересмотру существующих представлений о социально-политические процессы Синергетическое видение выходит нелинейности, многофакторности процессов, происходящих в обществе, принципиальной нест абильности любых социальных систех систем.

Стратегической задачей для реформы государственной службы является создание независимой профессиональной государственной службы для эффективной разработки экономической и социальной политики и предоставления государственных услуг Это ным мага разработки и реализации новых представлений о современной государственной службыу.

Для совершенствования государственной службы важно понимание необходимости учета объективных законов общественного развития, глубоких теоретических обобщений, особенностей и тенденций развития общества льного жизни При этом нужно помнить, что важно не только достижение цели, но и пути и средства ее достижения, социальные последствияи.

Метод - это способ, подход, инструмент, которым пользуется определенная наука для исследования закономерностей и категорий, составляющих ее предмет Какие методы использует государственная служба? литой на три группи.

Первая группа - общефилософские методы Прежде всего это социологический метод, который предусматривает выяснение влияния на государственную службу общественных отношений, социальной структуры, идеологии и культуры

Нормативный или нормативно-ценностный, метод ориентирует на разработку идеала государственной службы, в основе которого - общее благо, справедливость, уважение человеческого достоинства, а также определяет пути его п практическое воплощение.

Функциональный метод предполагает анализ различных взаимосвязей между явлениями в реальной действительности Например, анализ взаимосвязей между уровнем экономического развития, политическим устройством и государственной слу ужбою тощо.

Системный метод рассматривает государственную службу как целостную, сложно организованную систему, как саморегулирующийся механизм

Институциональный метод ориентирует на изучение институтов (государства, правительственных учреждений), с помощью которых осуществляется деятельность государственной службы

Психологический метод в центр исследования ставит не человека как представителя рода, а конкретного индивида и ориентирует на изучение субъективных механизмов, психологических мотиваций поведения Одно из цен нтральних мест в психологическом методе занимает психоанализ, основы которого разработал С Фрейд Большое внимание он уделял подсознательным психологическим процессам Психоанализ исходит из того, что острые аффекты вни переживания человека не исчезают из психики, а вытесняются в сферу подсознания и продолжают активно влиять на поведение, в частности при авторитарном типе личности, стремящейся с помощью власти преодолеть чувство собственной неполноценностиоцінності.

Критически-диалектический метод ориентирует на критический анализ государственной службы, проявление противоречий как источника ее самодвижения

В современной науке широко используется сравнительный метод, предусматривающий сопоставление однотипных явлений с целью выявления их общих черт и специфики, изобретение наиболее эффективных форм организ зации или оптимальных путей решения задачи.

Исторический метод требует изучения явлений в их последовательном временном развитии, выявления связи прошлого, настоящего и будущего

Анализ познавательных средств государственной службы не исчерпывается общефилософской методами исследования объектов и имеет две группы методов

Вторую группу методов часто называют общенаучными, потому что они относятся не только к государственной службе, но и к науке в целом Это - анализ и синтез; индукция и дедукция; моделирование, теория игр; мате ематични, кибернетические, прогностические методи.

Третья группа - методы эмпирических исследований, т.е. использование статистики, прежде электоральной, анализ документов; анкетирование; реальные наблюдения тех или иных событий и т.д.

На современном этапе государственная служба твердо стала на путь синергетики, объединения методологических подходов, одновременного использования различных методов исследований