Особое ЧАСТЬ ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА - административно-процессуального СИСТЕМА ИСПОЛНЕНИЯ И ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЫПОЛНЕНИЯ ЦЕЛЕЙ И ЗАДАЧ ГОСУДАРСТВА И ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА

Раздел 5 ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА: ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ

51 Государственная служба как субъект экономических отношений

Для государственного управления как науки переход к новым рыночным принципам организации экономики должен составлять самую сущность управления государством и регулирования экономическими процессами ее участием При ц этом государственный аппарат можно рассматривать как субъект исполнительно-распорядительной деятельности * 4 С точки зрения экономических наук последняя имеет прежде экономическое содержание, потому что объектом этой деятельности является любой которые ресурсси.

* 4: Государственное управление: теория и практика / Под ред В Б Аверьянова - М.: Одиссей, 1998 - 432 с

Экономическая деятельность государственного аппарата - это профессиональная деятельность по распоряжению всеми видами ресурсов: финансовыми, материальными, информационными, интеллектуальными, кадровыми и т.д. Выполняя функции организации и направления ресурсные их потоков, он не производит конкретного материального продукта, но определенным образом оговаривает условия его производства, а иногда и всю последовательность его дальнейшего использования Экономические характеристики производства товаров и оказания услуг определяется ются по правилам, установленным законодательными и нормативными актами, разработанными и внедренными определенными органами государственной власти Последнее объясняет и обусловливает рассмотрение экономической составляющей их деятельності.

Предметом экономической деятельности государственного аппарата есть, в основном, нормирования обращения ресурсов, т.е. их получения, распределения, потребления и оценка использования Поскольку объем ресурсов всегда ограничен, то возникает необходимость поиска таких методе ов обращения с ними, которые бы удовлетворяли более широкий круг потребностей - и общества в целом, и человека в частности Предмет экономической деятельности аппарата обусловлен целями его функционирования для обес ечення реализации задач и функций государства в целях удовлетворения экономических, социальных и духовных потребностей общества и человекаи.

С внедрением рыночных отношений государство превращается в значительного производителя товаров и услуг этого государство должно быть таким же участником рыночных отношений, как и любой товаропроизводитель Она практически выступает в этой роли через свой аппарат, который распоряжается собственностью, регулирует и контролирует фондовые рынки, рынки ценных бумаг, недвижимости, ресурсов, в частности, финансов; мобилизует т а распределяет ресурсы с помощью налогов, тарифов, таможенных, акцизных и других сборов, льгот, квот, субсидий, субвенций, кредитов, лимитов тощщо.

Правила и процедуры функционирования современного рынка формируются государством и используются ею для обеспечения жизнедеятельности всей общественной системы Это еще раз подтверждает, что государственный аппарат выступает важнейшим субъектом экономических рыночных в отношений Экономические закономерности, принципы организации рынка, особенности структуры субъектов хозяйствования должны учитываться при построении или реформировании государственного аппарата, при выборе его организационной структуры, при определении государственно-собственных полномочий органов исполнительной власти различных организационно-правовых статусов Но недостаточно использовать только юридическую технику реализац ии задач и функций государства Экономический анализ рынка должен быть доминантой в синтезе системы государственного управления, а юридическая техника - средством правовой легитимизациації.

Государственный аппарат - равнозначен с другими субъектами, но не равноправный участник экономических отношений * 5 Он является мощным источником самых воздействий на все механизмы функционирования рынка С Совпадение этих воздействий с потребностями экономики обеспечивает развитие всей общественно-политической системы государствдержави.

* 5: Государственная служба (комплексный подход): Учебное пособие - М: Дело, 1999 - 440 с

Следовательно, возникает проблема определенной коммерциализации деятельности государственного аппарата, то есть получение государством прибыли из своих прав на реализацию определенных экономических функций, и прежде всего по правам на Володин ния собственностью

Владение собственностью предусматривает грамотное распоряжение и пользование ею Получение наибольшей прибыли от использования своей собственности, как показывает мировой опыт, характерно для частных спос ных средств хозяйствования, которым присущи личная заинтересованность, мобильность и динамизм Именно поэтому во многих странах мира приоритет отдается частной собственности как основной рычага экономического прогр рес правительство осуществляет приватизацию своего имущества: полностью или частично его продает или делит с предпринимательскими структурами Как эффективные собственники они направляют усилия на получение прибыли, сб ильшуючы прибыли государствжави.

Другим направлением коммерциализации деятельности государственного аппарата делегирование своих прав собственника за плату К таким формам относятся: аренда имущества и ее отдельный вид - концессия; квотирования (т.е. разрешение пользования определенными природными, информационными, экологическими ресурсами, а также использование воздушного пространства, экспорт другим пользователям сырья, оборудования, продовольствия, предметов народного потребления и др.); лицензирования (передача государством предпринимательниц кем структурам или лицам своих прав на осуществление той или иной экономической деятельности); сертификация (т.е. функция контроля соответствия государственным стандартам товаров, услуг, безопасности и надежности финансовых, страховых компаний и т.д.); конкурсное предоставление прав путем тендеров, торгов, аукционов на участие в производстве продукции и услуг и т.п.; коммерческая участие в реализации инвестиц ийних проектов и программ, в том числе путем предоставления (или продажи) гарантийных обязательств и прямых капитальных вложений на условиях возвратности, окупаемости и прибыльностиі.

Коммерциализация деятельности государственного аппарата также происходит путем перевода экономических функций государства на коммерческие (платные) основы Фактически в этих случаях государство через свой аппарат действует как обычный участник рынка При этом роль государственной службы как профессиональной деятельности работников государственного аппарата становится ключевой по организации экономической деятельности государствви.

Государственная служба участвует в формировании и реализации государственной экономической политики, регулирует и контролирует экономические отношения Вместе с тем эффективность государственной службы адекватно отображается на эффективности производства как этой политики, так и всего государственного управлея.

В основном по управлению экономикой вводятся два механизма * 6:

* 6: Государственная служба (комплексный подход): Учебное пособие - М: Дело, 1999 - 440 с

поддержки и распоряжения (имуществом, ценами, налоговыми и учетными ставками, тарифами, заказами и т.п.);

контроля и ограничения - от ограничения до запрета свободы действий самостоятельно хозяйствующего субъекта, осуществляющего какую-либо экономическую деятельность

Средствами первого из этих механизмов являются налоги, бюджет, государственный заказ, прямой или конкурсное распределение государственных капитальных вложений, акционирования, приватизация или передача в оперативное управ вления имущества, привлечение к участию в реализации государственных экономических программ и решение социальных задач, административный предписание структуры расходов, предоставление гарантий, выдача льготных кредитов то что Особое значение приобретает использование мероприятий этого механизма для защиты отечественного товаропроизводителя Они действуют опосредованно, создают ситуацию, при которой отечественный субъект экономической д ияльности чувствует себя комфортнее в условиях рыночных отношеин.

В процессе реализации этих, по содержанию протекционистских, мероприятий государственная служба должна осуществлять государственную политику, обеспечит оптимальные конкурентные условия для собственного товаропроизводителя Известно что вялая конкуренция ведет к превращению предприятия на неспособную самостоятельно развиваться учреждение Сильная же конкуренция в период становления субъекта, наоборот, может привести к его ликв Идация Именно поэтому определение оптимальной поддержки и мониторинг в условиях экономических изменений является сферой деятельности государственных служащих органов исполнительной власти экономического секторору.

Второй механизм административного влияния на экономику со стороны государственного аппарата связан с нормированием поведения на рынке, в частности правил использования собственности, формирование цен, регулирования мон монополий, контрактных, акционерных и других коммерческих отношений, лицензирования отдельных видов деятельности, стимулирования инвестиций тощ.

Механизм поддержки и распоряжение в определенном смысле проще, чем механизм экономического контроля и ограничения, поскольку он совпадает с правовым механизмом управления вообще Правовая регламентации ция и нормативное регулирование исполнительно-распорядительной деятельности в системе государственной службы достаточно отработаны: известные формы, способы и методы, известная юридическая техника их применения и ис зования тощо.

Но это не значит, что достаточно только применять ряд законов и нормативных актов и научиться их грамотно использовать с целью налаживания механизма распоряжения Специфика рас ния в рыночной экономике заключается в том, что этот механизм применяется в совершенно другой среде, отличной от административных отношений «руководитель - подчиненный» Рыночная среда не является однородным и стабильным, в нем действуют существенно отличные субъекты экономической деятельности, по-разному воспринимают и реагируют на воздействие государства Эта среда значительно активнее реагирует на регулирование своей деятельно сти Причем активность проявляется в двух противоположных аспектах: в виде усиленного лоббирования своих интересов, в том числе и «протягивания» их в систему государственных интересов, и в виде игнорирования ния, обхода или толкование в свою пользу распорядительных актов, приводит к расцвету теневой экономикиіки.

Масштаб поддержки, ее гарантированность, продолжительность во времени и постоянство во многом определяются тем, насколько глубоко интересы предприятия проникли в систему государственных интересов и нас сколько эти интересы соответствуют целям государства и общества, их социально-экономическому развитию При формировании кадрового состава государственной службы следует учитывать, что назначение представителей ц ого среды на ключевые должности в системе государственного аппарата может косвенно способствовать развитию определенного субъекта хозяйствования, определенной отрасли экономики, региона, области, района, города по сч унок других субъектов.

Вместе изменение в кадровом составе органов государственного управления не может влиять на приоритеты государственной экономической политики, направлений экономического и социального развития административно-террито териальных единиц государств.

Неотъемлемой составляющей обоих механизмов управления является экономическая ответственность за нарушение или ненадлежащее исполнение обязательств, возложенных на хозяйствующий субъект или принятых им в процессе эко ономичнои деятельности Соответственно и государственный аппарат должен нести ответственность на тех же принципах, что и субъекты хозяйствования Это требует введения, в частности, материальной ответственности госуд их служащих за некачественное или ненадлежащее исполнение своих обязанностей, которые привели к потерям со стороны государстваи.

Кроме того, указанные механизмы требуют постоянного рационального совершенствования и определенного расширения расходов на их реализацию

Регулировка интересов хозяйствующих субъектов относится к сфере государственной экономической политики, которая реализуется в конкретный период По определению такая политика - «компромисс между многочисленными и разных зноманитнимы интересами общества и субъектов хозяйствования с целью достижения максимального блага в рамках существующего строя »Поэтому нормативно-правового регулирования требуют не только механизмы реа лизации экономических функций государства, но и процессы формирования, утверждения, внедрения и контроля экономической политики Эти процессы имеют свои собственные принципы, требования и процедуры Так, формирование п олитикы осуществляется на государственном уровне законодательной ветвью власти с участием исполнительной, на территориальном уровне - органами исполнительной власти и местного самоуправления Утверждение политики - это компетенция законодательного органа и органов местного самоуправления на территориальном уровне реализацию экономической политики и внутренний контроль за ней осуществляют органы исполнительной власти Контроль ь относится к функциям законодательного органа и органов местного самоуправления Центральные органы исполнительной власти в пределах своей компетенции также осуществляют контроль за реализацией государственной эконом ичной политики и на уровне территорийриторій.

Все указанные процедуры по экономической политике реализуются из-за профессиональной деятельности государственных служащих, то есть через государственную службу При этом проблема эффективности государственной службы приобретает исключительного значения.

Следует заметить, что эффективность государственной службы тождественна эффективности деятельности органов государственной власти Итак, в центре внимания должны быть вопросы макроэкономики, микроэкономики, вления ния, теории организаций и управления персоналом Одной из очевидных проблем является отсутствие непосредственной связи между этими дисциплинарными и методологическими срезами результате различной терминологии ц их научных отраслей возникает проблема взаимодействия и взаемосприяння в решении современных научных и практических задач междисциплинарной научной области государственного управлення.

Для макроэкономики эффективность играет важную роль в рыночных условиях государство становится, как уже отмечалось, равнозначным субъектом хозяйствования и важной составляющей в национальном прои обництви страни.

Изменение роли государства обусловливает значение понятия высокоэффективного государственного аппарата и государственного сектора Последнее требует изменений в методологических подходах к замерам эффективности на макроуровне, а так также в оценках и отношении к эффективности в государственном секторе Значительно повышается и значимость микрооцинок, характеризующие деятельность государственных предприятий, учреждений и организаций, показателей, щ в объединяются в оценки на макроуровнені.

Согласно современным подходам к анализу деятельности организаций одним из экономических показателей их деятельности является производительность Вместе с тем, производительность и эффективность являются двумя четко определенными концепциями одного и того же явленийа.

Целесообразно отметить, что производительность определяется отношением «выпуск - расходы» Ее можно рассматривать как на уровне организации, так и на уровне отрасли В математическом виде это соотношение описание сится производственной функцией, предполагающей зависимость выпуска от затрат Эта функция является основанием для расчетов производительноститі.

Вопрос эффективности организаций всегда находилось в центре внимания ученых и практиков научной области теории организаций В общей теории эффективности организации различают три подхода: традиционная механистическая теория, теория л человеческих ресурсов и си-потемнел теория организациий.

Традиционная механистическая теория организаций предусматривает использование действующей и закрытой модели достижения неизменной целей с помощью известных и заранее определенных средств и ресурсов Задачей организации является достижение определенной цели имеющимися и ресурсами и путем улучшения соотношения целей и изменений Производительность возникает четкой степени для описания эффективности организации Традиционная механистическая теория определялась принципами, соответствующим и си-стема достижения цели, которая совпадает с аксиомой эффективностисті.

Теория человеческих ресурсов предусматривает, что в механистической теории добавляются Бихевиористические аспекты частности, мотивационные аспекты возникают настолько важными, что включаются в концепции и практического использования критериев иив, указывающие на эффективность функционирования организации К элементам описания эффективности организации прилагаются следующие критерии, как удовлетворение служащих, текучесть кадров, моральное состояние коллектив в, преданность общему делу тощщо.

Вместе организации являются открытыми системами, т.е. взаимодействуют с окружающей средой результате этого взаимодействия цели и ресурсы изменяются Внешние и внутренние факторы оказывают динамизма и движение хомости функциональной и организационной структур органа Изменение ситуации требует новых стратегий Если организация хочет быть эффективной, ей должны быть присущи высокая производительность, конструктивные Бихевиористические установки персонала и способность приспосабливаться к ситуативным изменениям Системная теория организаций также предполагает достижение целей, но при этом организация должна быть гибкой и с пригоден контролировать внешнее окружение, чтобы гарантировать достаточный уровень ресурсов Системно-ориентированный показатель эффективности организации возникает многомерным *рним*7.

* 7: Derlien HU Theoretische und Methodologiche Probleme der Beurteilung organisatorischer Effizienz deroffentlichen Verwaltung / / Die Verwaltung - 1974 - V 7 - № 1

Есть два подхода к оценке эффективности органов государственной власти, а именно: оценка достижения целей функционирования органа и оценка эффективности деятельности органа

Отметим, что оценка достижения целей деятельности органа государственной власти различными субъектами осуществляется с разных позиций Так, гражданина интересуют достигнутые результаты этой деятельности как для осознания правильности выбранного курса социального и экономического развития в, так и для принятия личного решения в период выборов Законодателя должны интересовать прежде всего возможные последствия этой деятельности, а также с прагматической точки зрения - результаты и объем деятельности д ля выделения средств из бюджета Государственного служащего - характер деятельности по достижению целей, поставленных перед органом Последний должен определять стандарты, нормы и удельные расходы по предоставлению п ослуг, разрабатывать и совершенствовать организационные, технологические, процедурные и технические проблемы, разрабатывать и отслеживать систему оценки адекватности полученных результатов и т.п.ощо.

Основное же назначения органов государственной власти заключается в создании и поддержании условий для обеспечения высокого уровня благосостояния населения, здравоохранения, образования, личной безопасности и безопасности окружающей среды Поэтому эффективность их деятел ности необходимо рассматривать через показатели жизнедеятельности и жизнеобеспечения человека, т.е. через основные цели граждан - общественное благосостояние *бут *8.

* 8: Атаманчук Г В Теория державного управления: Курс лекций - М.: Юрид лит, 1997 - 400 с

Анализируются является не орган, а результат деятельности и эффективность управления Орган управления есть только организационной структурой, обеспечивающей получение необходимого результата деятельности

Оценивать эффективность органа целесообразно на всех стадиях: при формировании целей государственной политики, при правовом их утверждении, на этапах определения и выделения (приобретения) ресурсов, при предоставлении услуг или выработке товаров с целью реализации определенных целей, при оценке достижения определенных целей Фактически эффективность должна оцениваться на протяжении всего цикла «цель - выпуск»пуск».

Учитывая терминологию системного подхода, этот цикл выглядит так: определение целей и их правовое закрепление - формирование ресурсно-затратной составляющей - трудозатраты - процесс достижения необх исходных результатов - оценка достижения конечных результате.

На этапе определения целей деятельности органа актуальна оценка направленности и способности конкретного органа обеспечить их реализацию При наличии сомнений, которые могут быть вызваны недостаточными и организационно-функциональной структурой или кадровым обеспечением, целесообразно решать вопрос о предоставлении реализации указанных целей другим органам или создание отдельного органа управлея.

Заметим, что цели органа или его структурного подразделения реализуются путем осуществления определенных функций Эффективность их осуществления оценивается благодаря использованию конкретных показателей, в частности:: общей минимизации расходов, недопущение потерь, удовлетворения потребностей граждан и т.д. То есть этим показателям фактически оценивается практическая деятельность органа Четкое, пунктуальное, а в дальнейшем будем говорит и о диагностировано, определения целей значительно увеличивает количество показателей (а также необходимых данных для их определения или расчета), соответствующих различным характеристикам достижения результата, в то м числе и качественным При этом проблема качества является равнозначной с предоставлением услуг или производством товарвару.

Качество, ее обеспечения и повышения нужно рассматривать в совокупности Другой подход может привести к улучшению отдельных показателей без достаточного анализа возможных последствий для качества предо ослуг С этой целью необходимо применять такие показатели, которые оценивали деятельность государственных служащих по повышению благосостояния общества **9.

* 9: Hatry HP, Fisk D Improving Productivity and Productivity Measurement in Local Government - The Urban Institute: Washington, 1971

Эффективность управления, в том числе и государственного, принято определять отношением результатов, фактически полученных из предоставленных ресурсов, до максимальных результатов, которые могли быть получены путем в использования этих ресурсов

Анализ эффективности деятельности органа государственной власти должен быть сосредоточен, в основном, на последствиях деятельности, так как конечной целью предоставления услуг и производства товаров являются не сами услуги или и товары как таковые, а их способность удовлетворять интересы пользователей и налогоплательщиков Хотя от экономической категории «выпуск» трудно отойти, но именно результаты и последствия являются важнейшими п оказникамы При этом возникает проблема многомерности целей, обусловливает и множество критериев их достиженияня.

Рассматривая вопросы эффективности деятельности органов управления, необходимо учитывать определенную степень неопределенности поставленной задачи, что отражается как на самой деятельности органа, так и на ха арактер оценки эффективности Этим обусловливается признак диагностичности цели (целей), функций и / или задачи, которые ставятся перед органом Цель с признаком диагностичности должна иметь определенный измерение, позволяет применять необходимые методы и средства измерения, а также независимые структуры, способные осуществить этот измеір.

Различные подходы к оценке эффективности предусматривают решение проблемы дифференциации степени неопределенности поставленной цели Дифференцировать разные степени неопределенности означает дифференцировать различные и стили и типы оценки, а также различные стили управления и контроля Поэтому различные типы задач могут и характеризуются разными степенями неопределенноститі.

При этом жестко запрограммированы задачи имеют низкую степень неопределенности, хорошо подлежат нормированию и стандартизации Другая крайность заключается в том, что задачи, которые характеризуются высо оким степенью неопределенности, могут быть оценены лишь в общих чертах Между этими двумя крайними случаями существуют различные напивзапрограмовани задачи со средней степенью неопределенности Эти три кате рии задач требуют применения различных методов управления и контроля, а также различных типов оценкнки.

Оценка эффективности деятельности органа управления зависит также от доли рутинных задач в его работе Чем меньше Рутинность характеризуется деятельность органа государственной власти, тем меньше мо ожливисть разработки нормативов и стандартов отношении работ, которые имеют незначительную долю рутины, что характерно органам исполнительной власти с функциональным характером управления, возникает проблема оценки ре альной эффективности * 110.

* 10: Balk W Productivity in Government: A Legislative Focus / / Public Productivity Review - 1984 - № 8

Прежде именно к рутинных операций могут применяться нормативы и стандарты, удельный вес которых существенно изменяется по иерархии органов государственной власти С изменением характера работы конкретного органа изменяется и характер оценок его деятельноі.

Следует отметить, что расходы и объемы работ только в некоторой степени общественно значимыми показателями эффективности органов управления Интегрированными показателями эффективности их функционирования, по мнению Г Г Хатри и Д Фиска, могут быть оценки заранее подго-товленных экспертов и опросы граждан по поводу удовлетворения населения реализацией целей деятельности органа управления С их помощью мо жна оценить степень выполнения поставленных перед органом задач, адекватность качества предоставляемых услуг потребностям граждан; удовлетворения граждан деятельностью данного органагану.

Система оценок в значительной степени зависит от имеющихся данных На современном этапе на первый план выходят характеристики поставленных задач, способность руководства и работников органа государственной власти обеспечить эффективное их выполнение тощо.

Ошибочным и неперспективным есть путь абсолютного обеспечения каждой задачи в полном объеме информации Целесообразно использовать уже существующую информацию и методы оценки Таким образом можно сократит тить объем ненужных данных путем отбора и разумного компоновки существующей информации, а руководители должны научиться использовать те или иные методы оценки и применять различные стили управленческих ния в различных условияхх.

Подытоживая, можно констатировать:

1) особое внимание в оценке эффективности деятельности органа государственной власти следует уделять неопределенным задачам;

2) необходимо задавать четкие диагностированы критерии оценки достижения цели