122 Основные направления развития государственной службы Украины

Украина сейчас находится в трансформационном периоде, коренным образом меняются базисные основы общества, осуществляется формирование суверенного и независимого, демократического, социального, правового государства

Важным фактором формирования государственности Украины является создание современной эффективной системы государственного управления, что должна быть введена путем проведения административной реформы

Ее целью является внедрение динамических изменений в институциональной системе государственного управления, включая такие направления, как внедрение современной парадигмы государственного управления, которое должно быть направлен а не на обеспечение реализации прав и свобод человека и гражданина, политического и социального партнерства, функционального управления социально-экономическими сферами, делегирование определенных функций дер ства другим, отличным от государственного аппарата, организациям для опосредованного их регулирования путем применения экономических рычагов или социальных приоритете.

Государственная служба должна обеспечить государственному управлению системный характер и программно-целевой подход к предоставлению управленческих услуг на основе управленческого профессионализма, правовой компетентн ности, организованности и дисциплины государственных служащих, законности, результативности, рациональности, эффективности их рабо.

Развитие государственной службы предусматривает последовательное осуществление систематизированных по направлениям и этапам комплексов практических мероприятий (правовых, организационных, информационных, материально-технических, финансовых и других), направленных на обеспечение единства всех элементов, составляющих государственную службу, на четкую взаимосвязь всех ее институциональных положений с деятельностью корпуса государственных слу жбовци.

Исходные позиции развития государственной службы определяются необходимостью предоставления системного характера преобразованиям в сфере государственной службы, сосредоточение основного внимания на институционально-правовых административно-процессуальных аспектах института в государственной службы При этом система государственной службы, развивается, имеет не только стать отлаженной во всех ее звеньях, высокопрофессиональной, результативной, стабильной и авторитетной, но и гарантирует ваты демократический характер взаимоотношений государственного аппарата, государственных служащих с гражданами, другими институтами гражданского общества, ввести конституционный принцип приоритета прав и свобод личности и гражданина.

Дальнейшее развитие государственной службы происходит одновременно с проведением правовой реформы Государственная служба неразрывно связана с процессом формирования украинской государственности и развития полноценного в гражданского общества, во многом она способствует определению векторов развития государственности и гражданского общества.

Государственная служба как системный правовой институт содержит правовые нормы различных отраслей права С развитием законодательства, регулирующего государственно-служебные отношения, вероятно, будут приниматься нормативные акты исключительно государственно-служебного характеру.

Системно-интегративный аспект института государственной службы заключается в том, что организация и функционирование государственной службы регулируется нормами многих отраслей права (конституционного, административного, трудового, уголовного и т.д.) системно-элементный аспект института государственной службы заключается в том, что он состоит из определенных подинститутов Их развитие должно происходить синхроннымо.

С учетом Концепции административной реформы и специфических особенностей функционирования государственной службы основными ее целями можно считать:

защиту прав, свобод и законных интересов граждан;

охране конституционного строя Украины, создание и обеспечение условий для развития гражданского общества, политического и социального партнерства;

формирование общественно-политических и правовых условий для практического осуществления задач и функций органов государственной власти и местного самоуправления;

обеспечения эффективного функционирования механизма государства и государственного аппарата;

комплектования персонала органов государственной власти и местного самоуправления высококвалифицированными специалистами, способными профессионально выполнять свои должностные обязанности;

усовершенствование порядка отбора кадров, продвижения по службе, проведение аттестаций, присвоении рангов, стимулирования и ответственности и т.п.;

улучшения условий профессиональной деятельности государственных служащих;

обеспечения в деятельности государственных служащих и всего государственного аппарата соблюдения законности, искоренение бюрократизма, протекционизма, коррупции и других возможных негативных явлений в государственной с службе

обеспечения надлежащего функционирования системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих;

создание социальных, информационных, материально-финансовых и других условий, необходимых для деятельности персонала органов государственной власти и местного самоуправления, в частности создание и поддержание благоприятных межличностных отношений, направленных на развитие положительных личных качеств работников, их способностей и эффективности управленческой раб.

Цели и задачи государственной службы обусловливают содержание функционирования государственной службы как системы Главными ее функциями с Концепцией административной реформы:

обеспечения реализации государственной политики в управлении общественными процессами;

привлечения к государственной службе наиболее компетентных и преданных делу кадров;

обеспечение построения карьеры и продвижения по службе на основе общественно полезных личных качеств, заслуг и результатов работы государственных служащих;

обеспечения профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации персонала государственной службы;

осуществление эффективного управления государственной службой;

обеспечения связей с общественностью

Вместе с тем перечень основных идей относительно функций государственной службы, изложенный в Концепции административной реформы, может быть дополнен некоторыми общими функциями, уточняют функциональную реал лизацию целей и задач государственной службы, а именно
осуществления государственной кадровой политики в сфере государственной службы;

научно обоснованное планирование и прогнозирование развития персонала государственной службы;

систематический анализ и эффективности государственной службы в органах государственной власти и местного самоуправления;

нормативно-правовое и организационное обеспечение комплектования персонала органов государственной власти и местного самоуправления с учетом способностей, профессиональных достижений, личностных и моральн них качеств служащих

создания и ведения реестра органов государственной власти, местного самоуправления и реестров государственных должностей и должностей государственных служащих;

разработка и внедрение современных типовых схем управления и их методического обеспечения;

создания и ведения функционального классификатора органов государственной власти и органов местного самоуправления;

определения, нормирования и мониторинг профессионально-квалификационных характеристик должностей государственного аппарата и органов местного самоуправления;

определения квалификационных требований к государственным служащим;

формирования современной информационно-аналитической сети, которая содержала информацию о системе нормативных актов государственной службы, обеспечивала учет и анализ персонального состава государственных служащих в, мониторинг эффективности деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и т.п.

организация и методическое руководство профессиональной подготовкой, переподготовкой, повышением квалификации и стажировкой государственных служащих;

создание и внедрение механизмов защиты прав и интересов государственных служащих;

информирования общественности о деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и государственных служащих;

контроль за соблюдением законодательства о государственной службе и деятельностью ее персонала

В построении системы государственной службы должна быть заложена структура государственного аппарата Концепцией административной реформы предусматривается такая обобщенная системы органов исполнительной власти:

Кабинет Министров Украины как высший по Конституции Украины орган исполнительной власти;

центральные органы исполнительной власти (министерства, государственные комитеты, центральные органы исполнительной власти со специальным статусом);

правительственные учреждения и организации (подчинены непосредственно Кабинету Министров Украины или опосредованно - через подчинение тому или другому центральному органу исполнительной власти);

учреждения и организации при Кабинете Министров Украины (последние предлагается вывести за пределы органов исполнительной власти, то есть исключить из государственной службы);

областные, районные, Киевская и Севастопольская городские и районные в городах Киеве и Севастополе государственные администрации

Новая структура государственного аппарата потребует разработки новых типовых схем управления При этом должны быть обеспечены как их определенная достаточное прозрачность, так и упрощение структур и процедур управле ния, что позволит определить оптимальную штатную численность, обеспечит четкую иерархию и унификации задач, функций и полномочий органов государственной власти и их структурных подразделений, их названий, унификации и стандартизации профессионально-квалификационных характеристик должностей государственных служащих тощо.

С этой целью целесообразно разработать программу методического обеспечения типовых схем управления и типовых структурных подразделений органов государственной власти и местного самоуправления Проектирование типовых х структур управления должно базироваться на программно-целевом и функциональном принципах с учетом содержания и характера труда государственных служащих на конкретных должностях в органах государственной власти и местного самоуправленияя.

Понятно, что эта работа должна координироваться на государственном и местном уровнях Следствием введения типовых структур управления может стать существенное повышение управляемости, эффективности и результа ативности управленческих структурахр.

Классификация органов государственной власти и местного самоуправления по функциональному признаку закладывает основы разработки классификации должностей государственных служащих, построение ее в соответствии с организационными но-правового статуса органов и ее функциональных полномочия.

Концепция административной реформы предлагает законодательно определить такие типы государственных должностей: политические, патронатные и административные

Введение политических должностей требует существенного разъяснения самого определения политической должности Политическая должность занимает политический деятель для реализации собственной политической программы, которая была опосредованный ередковано прямо или одобрена при избрании или назначении этого лица на должностиу.

Необходимость выделения этих должностей с государственной службы-бы обосновывается некоторыми авторами Концепции административной реформы особенностями правового регулирования их статуса

Современное законодательство не предусматривает установление отдельного публично-правового института службы профессионально подготовленных граждан на государственных должностях

Целесообразно законодательно распространить определенные требования государственной службы и на политические должности, а с учетом практического выполнения задач и функций государства в государственном аппарате и органах местного са рядування можно предложить пятиуровневую классификацию должностей

политико-государственного уровня;

координационно обеспечивающего уровня (руководители аппаратов и структурных подразделений Администрации Президента Украины и Кабинета Министров Украины, Верховной Рады, Конституционного, Верховного и Высш шего арбитражного судов, патронатных служб и их работники)

административно-государственного уровня (государственные секретари, их заместители, заместители министров и руководители и их заместители других (кроме министерств) центральных органов исполнительной власти и их работники ики)

административно-территориального уровня (руководители областных и районных государственных администраций, территориальных структур центральных органов исполнительной власти и их работники);

административно-представительского уровня (руководители и работники исполнительных аппаратов органов местного самоуправления)

Лица, занимающие эти должности, осуществляющих задачи и функции государства и / или функционально обеспечивают их осуществление, имеют властные полномочия, несут ответственность по должности и в получают от государства вознаграждение за свой труд Определенную особенность имеют должности административно-представительского уровня, что, в частности, заключается в получении заработной платы из местного бюджету.

Предложенная классификация должностей направлена ??на обеспечение целостности как механизма государства, так и государственной службы

Приведенная классификация должностей приближена к обобщенной классификации органов государственного аппарата и определенным образом является производной от нее Именно такой подход определил отнесение в концепции до государственной службы жби таких специфических ее видов, как военной, дипломатической, таможенной и друх.

Целесообразно при обновлении законодательства о государственной службе определить следующие типы должностей в органах государственной власти и местного самоуправления:

государственные должности;

патронатные должности;

административные должности;

должности технического и обслуживающего персонала

При этом последние не относятся к государственной службе по причине отсутствия властных, организационно-распорядительных и консультативно-совещательных полномочий

Необходимо отметить, что действующее законодательство Украины о государственной службе не предусматривает понятие «государственная должность» Его введение требует значительной научно-теоретической проработки, связанной с определенным ви идокремленням от понятия должности государственного служащего и согласованию с понятием «должностное лицо».

Можно предложить следующее определение понятия «государственная должность»: государственная должность - это должность в органах государственной власти, которые образуются в соответствии с Конституцией Украины, с определенным кругом обязанности ов по выполнению и обеспечения задач и функций государства, отнесенных к полномочиям конкретного органа государственной власти, денежное содержание на которой осуществляется за счет государственного бюджета По и кем определением к государственной должности следует относить должности политико-административного уровня, должности руководителей и их заместителей координационно обеспечивающего, административно-государственного и администр ативно-территориального уровнев.

Необходимо также урегулировать порядок отбора претендентов на указанные должности Это должны быть профессионалы, люди с государственным стратегическим мышлением и большими организаторскими способностями, не тел льки демонстрируют, но и практически доказывают преданность и верность государстві.

Введение категории «государственная должность» требует нормативного определения реестра этих должностей с подробным изложением статуса каждого (прав, обязанностей, полномочий по должности, образовательно-квалификационного них требований и т.д..

Именно первые лица органов государственной власти должны вносить инновационные моменты в их деятельность Преемственность и стабильность работы органов государственной власти должны обеспечиваться корпусом заместителей их руководителей, назначение которых будет осуществляться по принципу профессионализма При этом особое место занимает первый заместитель и пидпоридкований ему структурное подразделение по вопросам государственной службы и кадровой роботти.

Правовой статус государственного служащего, занимающий государственную должность или должность государственного служащего, определяет полномочия на этом посту и ответственность, связанную с выполнением этих полномочий, а также права и обязанности, ограничения ния и гарантии, связанные с выполнением государственной службы и ее прохождения.

Отличительной чертой развития украинской государственной службы должно стать повышение юридического статуса ранга государственного служащего как инструмента стабилизации правового и социального положения государственных с служащие.

Актуальна проблема правового обеспечения карьеры государственного служащего как гарантии стабильности системы государственной службы При этом усовершенствованию подлежат правовые нормы, касающиеся условий пр роходження и продвижения по службе, вопросам планирования карьеры, определения ее этапов и требований по ее успешного завершения, правовых гарантий продвижения по службе и установления определенных условий по йог в ограничениия.

Не менее актуальной является проблема создания научно обоснованной системы ротации кадров (вертикальной и горизонтальной) как фактора приобретения необходимого практического опыта профессиональной деятельности и элемента планирования карьеры, ее нормативно-правовое регулирование.

Важными составляющими правового обеспечения государственной службы является совершенствование институтов юридической ответственности государственных служащих, установление гарантий их правового положения, организация правовой подготовки государственных служащих Это - многоаспектная проблема, требующая скоординированных, комплексных, согласованных разработок в области государственного, административного, трудового, уголовного, финансового права В украинском законодательстве вопросы защиты прав и интересов государственных служащих и их юридической ответственности должны быть решены с принятием Кодекса общих правил пове Динки государственных служащихів.

Решение проблем юридической ответственности государственных служащих и в законодательстве, и в практическом плане должно быть связано с решением задач борьбы с коррупцией Мероприятия по борьбе с коррупцией ией необходимо рассматривать как неотъемлемую составляющую развития правового обеспечения государственной службыи.

Совершенствование правового статуса государственных служащих должно сопровождаться созданием и внедрением механизмов их правовой защищенности Защита прав и интересов государственных служащих будет способствовать к постижению стабильности статуса государственного служащего и внедрения механизмов контроля политической нейтральности государственной службы Целесообразно, наряду с этим, изучить практику развитых стран мира по использования институтов защиты прав, социально-экономических и профессиональных интересов государственных служащих через законодательное оформление возможности их объединения в профессиональные союзы Также необходимо пе предусмотреть усиление влияния трудовых коллективов органов власти на процессы продвижения по службе, присвоение очередных рангов, аттестации государственных служащих и т.п., тем самым сделать механизм служебной ка рьеры объективным, прозрачным, открытым и гласнымним.

Важное значение для укрепления и стабильности государственной службы имеет необходимость реформирования системы оплаты труда государственных служащих Реформа оплаты труда государственных служащих должна создать н необходимые условия для профессионального выполнения служебных обязанностей, укомплектования органов государственной власти и местного самоуправления высококвалифицированными и опытными специалистами, ввести сист ему материального поощрения за добросовестный и инициативный труд, изменить ее характер на инновационный Целью этой реформы является обеспечение конкурентоспособности государственной службы на рынке труда по сравнению с работой в отраслях экономики Украины и других отраслях государственного сектора, устранение ведомственного и местного воздействия, предотвращения коррупции, кардинальное повышение заинтересованности работников органов гос ержавнои власти и местного самоуправления в продуктивной и качественной, инициативной и эффективной, добросовестной и ответственной работе, в дальнейшем продвижении по карьере на основе личных профессио их достижениянь.

Законотворческий процесс в области государственной службы способствовать тому, что со временем, по нашему мнению, возникнет новая отрасль права - право государственной службы - со своим предметом правового регулирования Право государственной службы должно стать регулятором государственно-служб бових отношений не только в сфере деятельности органов государственной власти, но и обязательно в сфере функционирования органов местного самоуправленияя.

Развитие правового обеспечения государственной службы способствовать улучшению проведения единой кадровой политики в сфере государственной службы, направленной на укрепление и обновление ее кадрового потенциала

Под единой кадровой политикой в ??сфере государственной службы следует понимать стратегию, политический курс по работе с кадрами на общегосударственном уровне, государственную стратегию формирования, развития и рацио нального использования кадров работников органов государственной власти и местного самоуправления Ее сущность заключается в том, что государство и государственный служащий как лицо - социальные партнеры в профессион о трудовой и интеллектуальной самореализации личностистості.

Кадровая политика в сфере государственной службы должно осуществляться в трех взаимосвязанных направлениях:

обеспечения высококвалифицированными, компетентными кадрами органов государственной власти и местного самоуправления;

обеспечения профессионализма государственных служащих во всех проявлениях качеств личности, а именно: специально-деловых, личностных и моральных, путем достижения эффективного функционирования и совершенствования я системы обучения государственных служащих

развитие механизма формирования новой генерации государственных служащих, способных эффективно работать в условиях трансформационного этапа развития государства

Процесс развития государственной службы выводит на решение приоритетной задачи совершенствования целостной системы управления государственной службой Украины на основе определенных в Конституции Украины принципов единства государственной власти (ст. 5 Конституции Украины), разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 6 Конституции Украины) с учетом уни-тарного устройства государства (ст. 2 Конституции Украиныни).

Становление и функционирование эффективного управления государственной службой невозможно без совершенствования функциональной и формирования организационно-методической вертикали управления, обеспечит единую реализацию норм права в сфере государственной службы на всей территории Украины, во всех органах государственной власти и местного самоуправления независимо от уровня управления (центрального или местного) и ветви власти (законодательной, исполнительной или судебной.

Одной из важнейших функций системы управления государственной службой является обеспечение контроля и надзора за реализацией государственной политики и специального законодательства о государственной службе Речь идет прежде всего об усилении надведомственного контроля и надзора в отношении всех органов государственной власти, независимо от того, к какой ветви власти (законодательной, исполнительной, судебной) они относятся, и органов м исцево самоуправленияя.

Концептуальных изменений требует характер деятельности структурных подразделений органов государственной власти по вопросам государственной службы Он должен быть переориентирован на выполнение как ведущих функций - анализ зу, прогнозирования, оценки эффективности деятельности органа и его структурных подразделений, профессиональной деятельности государственных служащих тощо.

Повышение эффективности государственной службы и усиление влияния властной вертикали на реализацию единой кадровой политики в сфере государственной службы может быть достигнуто путем введения института с специальных уполномоченных, которые должны подчиняться центральному органу исполнительной власти со специальным статусом по вопросам государственной службы или введением двойного подчинения кадровых служб этом органов.

Рационально построенная система управления государственной службой должно выполнять и более общие задачи, а именно: обеспечить формирование таких политических и правовых предпосылок, гарантирующие обратную связь от граждан, различных институтов гражданского общества к государству, стимулируют необходимость в постоянном совершенствовании функционирования государственного аппарата и государственной службы за счет с труктурнои модернизации, мероприятий, позволяющих вести активную борьбу с коррупцией, бюрократизмом и закрытостью.

Формирование действенной системы государственной службы - достаточно длительный процесс, в течение которого безусловно появятся факторы, требовать определенной коррекции первоначальных планов Но «каркас» этой системы сегодня уже создан

Решение вопросов развития государственной службы должно осуществляться эволюционным путем с учетом экономического и социального положения государства

К первоочередным задачам, которые должны быть осуществлены в ближайшее время, следует отнести:

законодательное решение вопросов высшего и центральных органов исполнительной власти;

обновления законодательства о государственной службе;

обеспечения стабильности государственной службы и профессионализма ее кадров;

существенное улучшение информационного, финансового и материально-технического обеспечения государственной службы;

существенное совершенствование условий оплаты труда государственных служащих;

обеспечения научно-методического и экспертно-аналитического сопровождения развития государственной службы;

формирование позитивного имиджа и авторитета государственной службы и государственного служащего;

совершенствования правовых и нормативных основ управления системой государственной службы;

обеспечения действенного контроля в системе государственной службы, в том числе мер по борьбе с коррупцией и другими преступными применениями

На следующих этапах должны быть реализованы меры, которые приведут к завершению формирования единой системы государственной службы, осуществления структурной реформы государственного аппарата, создание различных видов и форм демократического контроля над ним, новых форм связи государственного аппарата с гражданами и институтами гражданского обществ.

В перспективе может возникнуть вопрос о разработке концепции государственной службы, которая бы охватывала весь механизм государства

Проведение административной реформы и развитие государственной службы как неотъемлемой составляющей этого процесса должно осуществляться на основе программно-целевых методов и обеспечить выполнение миссии совр ной государства - служение обществу, реализацию современной парадигмы государственного управления, защиту прав и свобод человека и гражданина, политическое и социальное партнерств.