ОБЩАЯ ЧАСТЬ: ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Раздел 1 ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В ОБЩЕСТВЕННО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ И СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СИСТЕМАХ

11 Политическая система, государственное управление и регулирование на трансформационном этапе развития государства

Многие десятилетия лучшие умы человечества заняты теоретическими и практическими поисками такого состояния политической системы, когда государство и человек станут основами социальной жизни, взаимно Т Такими они могут стать только в том случае, если их усилия будут направлены на взаимодействие и взаемосприяння есть когда системообразующим фактором - целью - политической системы общества будет реа лизация принципов гражданского общества, а сама политическая система будет строиться на принципах демократического, правового государства и реализовывать йїх.

Идея гражданского общества, в частности, заключается в отказе государства от регламентации и управления (регулирования) всей совокупности социальных связей, от тотальной ответственности за решение любой социальной проблемы Государство обязано содействовать созданию комплекса правовых и других нормативных условий, реализация которых в жизненно важные ценности - дело самого человека Тем самым лицо и с потребителя предоставленных государством услуг превращается в активный элемент общественной жизни, который определяет свои общечеловеческие потребности, способствует созданию соответствующих условий их достижения и реализует йїх.

Идея гражданского общества на первое место в сущности государства ставит соотношение общечеловеческого и классового

Любое государство наряду с решением исключительно классовых задач выполняет и функции общечеловеческого назначения, без которых не может существовать ни одно общество К таким функциям относится прежде обес езпечення общественных потребностей: организация здравоохранения, образования, социального обеспечения, защиты окружающей среды, организация работы средств транспорта и связи, борьба с эпидемиями, преступностью, меры по предотвращению войны и обеспечения мира тощо.

Сочетая в себе, таким образом, и классовое, и общечеловеческое, государство выступает одновременно и как организация политической власти су-щества, и как его единственный официальный представитель Согласно этим она призвана обеспечить выполнение и общих дел, вытекающих из природы всякого общества, и специфических классовых задач

Раскрывая соотношение общесоциальных и классовых основ государства в современных условиях, приоритет отдается общечеловеческим ценностям Такая гуманистическая тенденция особенно наглядно проявляется в последние десятилетия в развитых странах Америки и Европи.

Наиболее высокой степенью во всей многовековой истории развития государства является правовое государство * 6, пределы власти которой, а также формирование, полномочия, функционирование строго основаны на праве, выше назн чение которого - признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина В таком государстве с развитыми гражданскими институтами система государственного управления, государственный аппарат и госуд а служба находятся под общественным контролем, они достаточно прозрачны и чувствительны к потребностям граждан и общества Поэтому синтез современной системы государственного управления и ее составляющих - государственного аппарата и государственной службы - должно происходить наряду с формированием гражданского обществва.

* 6: Государство, представляет собой преимущественно средство социального компромисса, соответствует уровню развития демократии, характеризуется идеологическим плюрализмом, гласностью, многопартийностью, свободными выбо орами, разделением властей, верховенством закона, охраной прав и свобод личности, наличием высокоавторитетного и независимого суда и т.д., - является правовойю.}

Любое государство функционирует в определенном социальном окружении, зависит от экономики и культуры общества, его структуры, психологии и материальных и духовных ценностей граждан, их менталитет ту, исторической памяти поколений и т.д. В свою очередь, государство оказывает влияние на них, определенным образом усиливая значимость этих рычагов для развития политической системыи.

С введением основ гражданского общества наряду с углублением понимания сущности, структуры и механизма политической власти накапливалось много сведений о феноменах, имеющих отнош ния в государственной жизни, влияют и зависят от него, но не является государственно-правовым Их круг слишком широк: это политические ценности и традиции, политические партии и движения, способы достижения политических них целей, правовые и политические ориентиры личности, гражданина и населения и т.д. При этом, для обозначения всего комплекса данных феноменов понятие «политика» достаточно неопределенноим.

А Боднар определяет понятие «политика» * 7 как искусство управления государством, то есть соответствующий способ осуществления цели государства как на ее территории, так и снаружи, организации общества, находящегося п под определенной властью, прежде всего государственной есть политика связана с формированием власти и ее институтов, но в ее основу закладываются индивидуальные, групповые и общественные интересы Выразителями этих ин сов возникают политические партии, общественные объединения, движения и т.п. Вместе с государственно-властными институтами они образуют политическую систему общества, к определению которой различают два подхода: с оциологичний и правовой *равовий*8.

* 7: Боднар А Д Основы политологии: (Наука о политике) - М.: УкрНИИНТЫ, 1991 - 144 с

* 8: Боднар А Д Там же

По социологического подхода политическая система - динамичный механизм, преобразующий импульсы, идущие от окружения и от самих политических структур, в политические решения, которые формируют политическую повед Динку и другие общественные позиции *.

* 9: Основы политической науки: Учеб пособие для высш учеб завед - М: Дело ЛТД, 1995 - 436 с

Согласно правовым подходом политическая система - это совокупность государственных и негосударственных социальных институтов, осуществляющих власть, управляют обществом, регулируют отношения между гражданами, соц социальными и этническими группами, обеспечивающих стабильность общества и соответствующий порядок в нем * 1.

* 10: Политическая система современной Украины: особенности становления, тенденции развития / Редкол: Ф М Рудич (председатель) и др. - М.: парла изд-во, 1998 - 352 с

Особое значение для системного понимания политической жизни, формулировки самого понятия «политическая система» имели труды американского политолога Дэвида Истона * 11 Он видел смысл политической си Истеми в учете взаимодействия с внешней средой, сущность системного анализа политической жизни - в определении способов поддержания равновесия со средой, а назначение политической системы - в нивелировании социальных разногласий, преодоление политических конфликтов и противоречий Такое толкование назначения политической системы приближено к идеям политического и социального партнерствава.

* 11: Easton D Systems Analysis of Political Life - NY, 1957 - P 18-19, 153

Категория «политическая система» вносит в политический анализ принцип многофакторной зависимости, многоканального воздействия, свидетельствует, что наряду с экономическими факторами, а в определенных условиях и на о отивагу им политические события и институты оговариваются культурной средой, традициями, природными особенностями, историческим опытом, структурой духовных ценностей в обществе тощ.

Системный подход к анализу государственно-правовых явлений базу ется на признании многообразия функций политической системы В центре представления о политической системе - понятие цели, т.е. определение цен ных ценностей общества, адекватно должны распространяться на ценности государстви.

отношении совокупной общественной системы политическая система су-щества функционирует во взаимодействии, которая характеризуется взаимопроникновением, с другими системами: экономической, социальной, право овой, духовной и т.д. На нее также влияет внешнеполитическое среде.

Политическая система формирует соответствующую систему государственного управления В Украине становления новой модели государственного управления происходит с целью формирования демократического, социального, правового государства

Управление делами общества, защита прав и свобод человека, определения и реализация основ государственной политики, государственных программ в сферах государственного, экономического, экологического, социально-культур рного, национального развития, обеспечение режима законности; бюджет, финансы, налоги, охрана окружающей среды, общественного порядка и общественной безопасности, управления государственной собственностью, зовнишньоеконо мической деятельности; координация вопросов здравоохранения, образования, социальной защиты - все это, в основном и преимущественно государственная деятельность на основе применения механизмов, которые устанавливают ся органами государственной власти Украин.

Управленческий характер и правовая природа функций государства состоит в том, что именно государственное управление набирает таких специфических признаков * 12:

• * 12: Старилов Ю Н Служебное право - М: БЕК, 1996 - 698 с
• в процессе его формируются и реализуются задачи, функции, интересы государства и его субъектов и конституционные гражданские права, обеспечиваются законные интересы граждан;
• функции управления выполняются специальными субъектами, формируются преимущественно государством;
• эти субъекты действуют по поручению государства;
• они наделены необходимыми полномочиями государственно-властного характера;
• они действуют в пределах компетенции, определенной для них в соответствующих правовых актах;
• большинство вариантов управленческих связей опосредуются также другими нормативными актами

Как отмечает В Б Аверьянов * 13 в отечественной и зарубежной литературе не сформировалось устойчивого и общепризнанного определения государственного управления Такое же мнение высказывается Г Райтом * 14

* 13: Государственное управление: теория и практика / Под ред В Б Аверьянова - М.: Одиссей, 1998 - 432 с

* 14: Райт Г Государственное управление / Пер с англ В Ивашко, О Коваленко, С Соколик - М.: Основы, 1994 - 191 с

Рассматривая государственное управление как основная разновидность социального управления, В В Цветков определяет такие характерные признаки государственного управления * 15:

• * 15: Реформирование государственного управления в Украине: проблемы и перспективы / Кол авт; Наук рук В В Цветков - М.: Орияны, 1998 - 364 с
• государственное управление - это, прежде всего, социальное, политическое явление;
• государственное управление и государственные органы, осуществляющие его функции, является составной частью единого механизма государственной власти;
• государственное управление - это процесс реализации государственной власти, ее внешнее материализованное выражение и вне его не существует Содержание власти наиболее ярко проявляется в государственном управлении

Г В Атаманчук, рассматривая категорию «управление» в контексте государственного управления, высказывает мнение о целесообразности определения управления через термин «влияние», который указывает на главное в управлении - «момент влияния на образ мышления, поведение и деятельность людей» * 1ть людей»*16.

* 16: Атаманчук Г В Теория державного управления: Курс лекций - М.: Юрид лит, 1997 - 400 с

Более продуктивным, отмечает В Б Аверьянов, является рассмотрение управления как специфического вида общественной деятельности, определение его характерных черт и признаков, не ограничиваясь юридической оценкой Представители и общесоциологических научных направлений определяют управления как систематически осуществляемый целое-направленное воздействие людей на общественную систему в целом или на ее отдельные звенья на основании познания и использования присущих системе объективных закономерностей и тенденций в интересах обеспечения ее оптимального функционирования и развития, достижения поставленной целиавленої мети.

Этой дефиницией с точки зрения системного подхода определяется главное назначение государственного управления - обеспечение функционирования и развития общества с целью достижения определенной цели

Предварительно приведены признаки и особенности характеризуют процедурные аспекты государственного управления Тем самым создается ется ситуация, когда государственное управление опосредованно от-окремлюеться от о Объекта управления Для государственного управления объектом управления является общество, а не форма государственной деятельности, направленная на осуществление задач и функций государства, заключается в исполнительной и расп орядчий работе органов управления * 117.

* 17: Политологический словарь: В 2 ч - М: Луч, 1994 - М 1 - С 208

Надо отметить, что государственное управление связано с реализацией целей и функций государства Наряду с этим, учитывая политическую и юридическую природу государственного управления, оно не является сплошь подчиняется ным процесса выполнения функций государства * 18.

* 18: Государственное управление: теория и практика / Под ред ВБ Аверьянова - М.: Одиссей, 1998 - 432 с

Государственное управление имеет телеологическую природе по причине реализации на практике процессов целеполагания, целеполагания и целедостижение Если процесс целеполагания в основном осуществляется политическое ной системой, то процессы целеполагания и целедостижение - соответственно законодательной и исполнительной ветвями власти Цели государства подчиняют себе функции государства Тем самым функции государственного управл иння имеют телеологический характер и связаны с обеспечением и созданием будущего для народа и государств держави.

Цели и функции как государства, так и государственного управления выводятся из нее конституции Это соотносится с подходами западных ученых-административистов, что «управление не может быть определено головни им образом функционально »* 19 В этой же труда Ж Ведель указывает на первичность конституции государства в определении целей и функций государства держави.

* 19: Ведель Ж Административное право Франции: Пер с фр - М: Прогресс, 1973 - 512 c

Тем самым государственное управление имеет политический (или телеологический) и административный аспекты Первый из них заключается в целеполагании, второй - в цилездийсненни Условно можно говорить о политическом где ержавне управления и административное государственное управленя.

Учитывая, что государственное управление фактически означает управление делами общества с целью достижения юридически признанных целей, а также итог приведены признаки и особенности государственного управ вления, можно предложить следующие его признаки (рис. 11sp;1.1).

Рис 11 Основные признаки государственного управления

Приведенные признаки позволяют предложить следующее определение категории «государственное управление»

Государственное управление - это целенаправленный организационный и регулирующее воздействие государства на состояние и развитие общественных процессов, сознание, поведение и деятельность личности и гражданина в целях достижения целей и реализации й функций государства, отраженных в конституции и законодательных актах, путем внедрения государственной политики, выработанной политической системой и законодательно закрепленной, через деятельность органов государственного дарственной власти, наделенных необходимой компетенцией.

Государственное управление содержит объективные и субъективные предпосылки своего осуществления Государственная служба, которая является определенным средством осуществления государственного управления, также содержит как объективные (необходимость ь выполнения и / или обеспечения выполнения функций государства и его органов), так и субъективные (наличие способностей, пригодность к службе, профессиональное образование и др.) предпосылки своего формирования Ответств Реалии за содержание управления должны нести те, кто является субъектом управления Субъективное по содержанию государственное управление объективно детерминировано теми условиями и факторами, в рамках которых оно функционируетує.

Важным также является то, что государственное управление существует для того, чтобы познавать общественные потребности и интересы, оценивать и структурировать их, ставить цели, разрабатывать решения и действовать с целью их практи ичного решения Поэтому социальный механизм формирования и реализации государственного управления можно изобразить единой цепью взаимосвязанных общественных явлений, опосредованным государством как субъектом управ вления:

потребности - интересы - цели - решения - действия - результаты

Сформированные политической системой цели государства реализуются механизмом государства