313 Фонды целевого назначения и их взаимосвязь с бюджетом

Фонды целевого назначения является самостоятельным звеном государственных финансов и подразделяются на две группы: создаваемые на постоянной основе и временных На постоянной основе формируются фонды социального стр счета, а временные предназначены для решения конкретных задач По логике и первые, и вторые фонды должны быть внебюджетными, т.е. формироваться и осуществляться обособленно Однако в Украине большинства людей, ть из этих фондов так или иначе были связаны с бюджетом Некоторые из них то включались в состав бюджета, то выводились за его пределы Рассмотрим трансформационные процессы, происходящие в системе целевые х фондеондів.

Созданная в начале 90-х годов в Украине совокупность фондов социального страхования включала три фонда:

Пенсионный фонд;

Фонд социального страхования;

Фонд содействия занятости населения

Пенсионный фонд был создан как самостоятельное звено финансовой системы Украины В нем концентрируются средства, предназначенные для выплаты пенсий Основными источниками формирования являются взносы на обязательное госу авне пенсионное страхование, уплачиваемых предприятиями (работодатели) - 32% к фонду заработной платы и непосредственно наемные работники - 1-2% от заработной платы Основное направление использования к оштив фонда - выплата разного рода пенсий: по возрасту, за выслугу лет (при достижении определенного трудового стажа у отдельных категорий работников), инвалидам от рождения и иодження та ін.

Управление средствами пенсионного страхования осуществляет Пенсионный фонд Украины, является некоммерческой самоуправляемой организацией Одновременно в 1994-1995 гг средства фонда отражались в бюджете: поступления - в доходной части, использование - в расходной Это было сделано с целью усиления государственного контроля за формированием и использованием средств фонда, предоставление этим процессам юридической силы, поскольку и доходы и расходы фонда в составе бюджета приобретали силу закона Однако поскольку данный фонд целевой характер, его включение в бюджет необоснованно, и с 1997 г. фонд функционирует как вполне видособл енилений.

Характерной особенностью функционирования Пенсионного фонда является солидарная система пенсионного страхования, при которой уровень ставки определяется на основании отношения суммарного размера фонда, необходимого для выплаты пенсий нынешним пенсионерам, в фонд заработной платы Поскольку после значительного экономического спада размеры фонда заработной платы существенно ограничены, а численность пенсионеров в Украине относительной но работающих членов общества очень велика, то и ставки взносов непомерно высокие Но даже эти высокие ставки недостаточны для обеспечения выплаты пенсий хотя бы на уровне прожиточного минимумму.

Практически отсутствует солидарная ответственность работодателя и наемного работника В условиях развитого рынка в большинстве стран эта ответственность распределяется поровну - 50: 50 В Украине эта о опорция составляет 96: 4 в пользу работодателя Это снижает ответственность работника, подрывает его стимулы к росту доходов и способствует уклонению от уплаты налогов, поскольку работник не чувствую есть ответственности за свое будущее Кроме того, при таких пропорций затруднено переход к системе персональных счетов, на который практически не будут поступать взносы работникходити внески працівника.

Фонд социального страхования был сформирован для страхования на случай временной потери труд атности, а также для финансирования мероприятий, связанных с оздоровлением и восстановлением работоспособности (санаторно-курортное лечение, оздоровительные мероприятия, лечебное питание и т п) Основным источником ф формирования фонда были взносы предприятий в размере 4% от фонда заработной платы, а направлением использования - пособие по временной нетрудоспособности, беременности и родам Этот фонд практически все время (за исключением 2000 г.) формировался как внебюджетный и находился в ведении профсоюзапрофспілок.

Фонд содействия занятости населения аккумулировал взносы на обязательное социальное страхование на случай безработицы (работодатели платили 1,5% от фонда заработной платы, а работники - 0,5% с с заработной платы) и обеспечивал выплату помощи по безработице, а также финансирование мероприятий по переквалификации и трудоустройства рабочей силы Функционирование фонда обеспечивалось через центры занятости населения В 1996-2000 гг фонд включался в бюдався в бюджет.

С 2001 в систему фондов социального страхования внесены существенные изменения Во-первых, вместо Фонда социального страхования и Фонда содействия занятости населения формируются новые виды фондов:

Фонд социального страхования от несчастных случаев;

Фонд социального страхования на случай временной потери трудоспособности;

Фонд общеобязательного государственного социального страхования на случай безработицы

Во-вторых, четко определяется статус данных фондов, управляемых специально созданными некоммерческими самокеро-ными организациями Государство является гарантом обеспечения застрахованных лиц и предоставления соответствующих выплат с фондев.

В-третьих, более обоснованно разграничены сферы функционирования перечисленных фонды и Пенсионный фонд

Фонд социального страхования от несчастных случаев охватывает общеобязательное государственное социальное страхование граждан от несчастного случая на производстве и профессиональных заболеваний, которые привели к в потери трудоспособности или гибели застрахованного Источниками формирования фонда являются взносы работодателей и дополнительные доходы: капитализированные платежи, поступающие в случае ликвидации страхователя, пр ибуток от размещения временно свободных средств на депозитных счетах, штрафы и санкции, полученные за нарушение законодательства и нормативных актов по охране труда, добровольных взносови.

Суммы взносов работодателей исчисляются по установленным нормативам (дифференцируются по отраслям в зависимости от страхового риска) к годовому объему реализованной продукции за вычетом НДС и акци изного сбора, а для бюджетных организаций - к годовой суммы оплаты труда Выплаты из фонда включают: ежемесячные страховые выплаты утраченного заработка; единовременные пособия потерпевшему или членам его р единицу; пенсии по инвалидности; пенсии по случаю потери кормильца; страховые выплаты детям, родившимся инвалидами в результате травм матери во время беременности; страховые выплат и на медицинскую и социальную помощь В процессе реорганизации в этот фонд перешли отдельные функции фонда охраны труда, функционировал раньше, и часть расходов Пенсионного фонда - пенсии по с инвалидностью или потерей кормилецка.

Фонд социального страхования на случай временной потери трудоспособности включает сферу общеобязательного государственного социального страхования граждан на случай временной потери працездатнос сти, в связи с беременностью и родами, рождением ребенка и необходимостью ухода за ней, в случае смерти, а также предоставление услуг по санаторно-курортного обслуживания Источниками формирования этого фо нду являются страховые платежи страхователей-работодателей (2,5% от фонда заработной платы) и застрахованных лиц - наемных работников (0,25-0,5% из заработной платы), штрафные и другие санкции, господин ни вклады, ассигнования из бюджета и другие поступления Выплаты из фонда направляются на: пособие по временной нетрудоспособности, беременности и родам, рождению ребенка, уходом за дитя й, на погребение, финансирование санаторно-курортного лечения и оздоровления застрахованных лиц и членов их семей, создание резерва средств в расчете на один месяц финансирование предусмотренных вы ющих Как видим, этот фонд стал, по сути, преемником Фонда социального страхованияо страхування.

Фонд социального страхования на случай безработицы охватывает систему аккумуляции и использования средств, связанных с занятостью населения Источники формирования фонда - страховые платежи страхователей в-работодателей (2,5% от фонда заработной платы) и застрахованных работников (0,5% из заработной платы), ассигнования из бюджета, различные финансовые санкции, благотворительные взносы и другие поступления Видами выплат из этого фонда является пособия по безработице (в том числе разовая - для организации безработным предпринимательской деятельности), на случай частичной безработице, в период профессиональной подготовки, переподготовки и переквалификации; нетрудоспособным членам семьи, находящихся на иждивении безработного, на погребение безработного или члена семьи, находившихся на его иждивении Дан ый фонд стал наследником Фонда содействия занятости населенисті населення.

Итак, созданная сегодня система социального страхования в целом соответствует условиям рыночной экономики и охватывает основные риски, возникающие в этой сфере, четко разграничены между фондами Однако и здесь, как и в системе пенсионного страхования, преобладает страховая ответственность работодателя Хотя пропорции распределения этой ответственности несколько отличаются от тех, которые составляются во время форму ния Пенсионного фонда, все же они очень непропорциональные: по Фонду социального страхования на случай временной потери трудоспособности 90: 10 а Фонд социального страхования на случай безработицы 83: 17 По Фонда социального страхования от несчастных случаев вся страховая ответственность возложена на работодателей И если относительно данного фонда это в довольно логично, поскольку именно работо тель должен отвечать за создание безопасных условий труда, то по двух предыдущих фондов указанные пропорции вряд ли обоснованної навряд чи обґрунтовані.

Таким образом, несмотря на проводимую реструктуризацию фондов социального страхования, в этой сфере, прежде всего в системе пенсионного страхования, необходимость реформ очевидна При этом, хотя решите ения задач реформирования системы социального страхования, а также внедрения страховой медицины важны сами по себе, не менее важными они в контексте реформирования бюджета В случае их положительно го решения из бюджета может быть снят груз значительных расходов, которые могут обеспечиваться посредством механизмов страхования, а не государственного административного перераспределения средств Ныне действующая в Ук раине система финансового обеспечения этой сферы осталась практически неизменной Если изменения и были, то в худшую сторону Например, в пенсионном обеспечении практически полностью отсутствует прямая связь между заработком граждан, а также их трудовым стажем и размером получаемой пенсии Существующая система социальных расходов бюджета является оче-видным рудиментом старой административно-командной системы и если реформирования системы социального страхования наталкивается на очень сложные объективные преграды, то затягивание с переходом от бюджетной к страховой медицине оправдать достаточно сложныскладно.

Сущность влияния указанных проблем на бюджет можно определить так Основной категорией социально незащищенных граждан в Украине и других постсоветских странах есть пенсионеры Крах пенсионной системы, щ существовавшей привел к тому, что уровень стандартных - получаемых большинством граждан пенсий не обеспечивает их необходимыми для проживания средствами (отношение среднего размера пенсии к прожиточному минимума находится в пределах 1: 4) Поэтому и вынуждена государство хоть каким-то способом поддерживать пенсионеров через расходы бюджета на социальную защиту, составляют 12-14% в объеме бюджет% в обсязі бюджету.

Подобная ситуация и с расходами на здравоохранение Значительная часть граждан, нуждающихся в ней услуг - пенсионеры Поскольку они НЕПЛЯХа тоспроможни, то платные услуги им недоступны, а потому переход к платной медицине невозможен Но и финансировать в необходимых объемах эту отрасль тоже нет возможности

Характеризуя направления реформирования вышеназванных отраслей, необходимо вернуться в недавнее советское прошлое делом нужно отметить, что хотя в составе государственного бюджета СССР и выделялся бюдж жет социального страхования, фактически он не предусматривал реальных страховых отношений, основанных на формировании коллективных страховых фондов Предприятия вносили отчисления на социальное страхование, которые затем через бюджет социального страхования направлялись на выплату различного рода пенсий и пособий, основным видом которых была помощь в связи с временной нетрудоспособностью, беременностью и род ами Формально страховщиком было государство, страхователями - предприятия и организации, застрахованными - рабочие и служащие Однако главный субъект этих отношений, на который, собственно, и направлена ??сист ема социального страхования, практически не чувствовал их к моменту выхода на пенсию или получения помощи Недаром в советской финансовой науке и практике чаще употреблялся термин социальное обеспечен ния, чем социальное страхование При этом следует учитывать, что страховщиком и страхователем практически был один субъект - государство, поскольку подавляющая часть предприятий находились в государственной собст остй власності.

Созданная в СССР и сохранена в Украине система социального страхования была основана на солидарной ответственности по принципу: «нынешнее поколение работающих обеспечивает выплату пенсий нынешним пенсионерам »Но даже в условиях экономической и финансовой стабильности очень сложно обеспечить постоянный баланс между возможностями и потребностями Если экономика развивается циклически, то избежать п делают невозможноео.

Итак, какие же основные проблемы возникли в пенсионной системе Украины, которая является ядром социального страхования?

Экономические проблемы связанные с ситуацией в экономике В период экономического спада (а он в Украине был очень глубоким - снижение объемов ВВП в 3 раза) сокращаются источник и база формирования пенсии ийного фонда - заработная плата Это заставляет, с одной стороны, устанавливать высокие ставки социальных налогов В Украине взносы предприятий в фонды социального страхования - 37% к фонду заработной платы, а платежи граждан составляют 1,75-3% от их доходов С другой стороны, такая система приводит к ограничению размеров выплачиваемых пенсий, поскольку даже при таком высоком уровне социальных подается тков поступления в Пенсионный фонд очень огфонд дуже обмежені.

Демографические проблемы связанные с непропорциональным возрастной структуре населения Украины, пережившей две мировые войны, революции, два голодомора и репрессий, имеет пиковые периоды спада и роста на ароджуваности и смертности Именно сейчас в Украине очень значительная прослойка лиц пожилого возраста, а значит и пенсионеров, и относительно незначительное количество активного населения Происходит процесс резкого пост ариння населения Это выражается в конкретных пропорциях - на одного пенсионера приходится менее двух работающих При солидарной пенсионной системе при таких пропорций даже в условиях развитой экономики с высоким уровнем национального продукта на душу населения обеспечить надлежащий размер пенсии было бы очень сложно Украина же только начинает выходить из глубокой финансово-экономического кризиса, уровень В ЧП на душу населения составляет всего около 800 долл. США за год (по этому показателю страна относится к разряду бедных) Поэтому, учитывая, что на ближайшие десять лет структура населения существенно не изменится, солидарная пенсионная система просто не имеет перспективуає перспектив.

Социально-психологические проблемы относятся к наиболее сложным Во-первых, по солидарной системе отсутствуют факторы, которые формировали у человека ответственность за свое будущее и стимулы к продуктивно й деятельности, поскольку не существует связи между ее деятельностью и размером будущей пенсии Ответственность же государства в целом и каждого гражданина за его надлежащее материальное обеспечение в старости является одной из главных основ стабильности общества Во-вторых, это создает кризис доверия в обществе, потому что в основе дифференциации пенсий, а ее, хотя и в значительной степени ограниченной, избежать и невозможно, лежат не объективные размеры заработка и трудовой стаж, а субъективные факторы, например, статус государственного служащего В-третьих, возникают всевозможные коллизии, связанные с отклонением от уплаты социальных налогов из-за их слишком высокий уровень Негосударственные предпринимательские структуры существенную (если не преобладающую) часть заработной платы выдают неофициально, НЕ фиксируя ее и не отражающей и в финансовой отчетности есть мало того, что совокупный фонд заработной платы и так ограничен, он еще и фальсифицируется Работник же этим не только не обеспокоен - стандартная пенсия не зависит от с аробитку, но и имеет определенную выгоду - уменьшается личный подоходный податьподаток.

Финансовые проблемы является концентрированным выражением экономических, демографических и социально-психологических проблем и проявляются в трудностях с формированием Пенсионного фонда В 2000 были значительные проблемы с и своевременной выплатой даже существующих скудных пенсий Государство вынуждено было прибегать к чрезвычайным источников формирования Пенсионного фонда - гербовый сбор, сбор, взимаемый при обмене валюты и заключения договоров купли-продажи и т.п. Но на подобной основе пенсионная система не может существовать, она ненадежна, нестабильна и дискриминационныхійна.

Итак, анализ существующих в пенсионной системе Украины проблем свидетельствует о необходимости ее скорейшего реформирования Это необходимо как с позиций создания эффективной пенсионной системы, основанной персональную ответственность работодателей и работников, так и рыночной трансформации финансовой системы Не может быть дееспособной финансовая система, определенная часть составляющих которой функционирует уже на новых, рыночных, началах, а остальные - на устаревших идеологических догмах социализма и принципах административной экономики Пенсионная реформа не просто необходима, она должна быть проведена как можно ско е, ведь с каждым годом проблемы только нарастают и увеличиваются Даже ликвидация значительной части задолженности по пенсиям не снимает остроты проблемы, поскольку она была достигнута средствами ад нистративного воздействия с использованием чрезвычайных сбореорів.

Основные проблемы перехода к новой пенсионной системы связаны с открытием персональных счетов Первая проблема связана с накоплением на них достаточных средств для получения пенсий у граждан п предпенсионного возраста, а также у тех, кто уже не менее половины трудового стажа Ведь чем меньше времени остается до пенсии, тем и меньше возможности накопления необходимой суммы Единственным способом веришь ения проблемы является пополнение суммы, которой не хватает, государством из бюджета, что и логическое объяснение: человек работал, на ее заработки начислялись соответствующие суммы, которые поступали в Пенсионный фонд Но этот логический вывод ничего не дает, так как необходимых денег у государства нет Данный подход не только не снимает напряжение с бюджета, но и усиливает его В рамках этой общей проблемы отдельно вид иляються нынешние пенсионеры не имеют и не могут уже иметь никаких персональных счетовхунків.

Очевидно, что решение этой проблемы требует, во-первых, перевод всех нынешних пенсионеров на систему государственного социального обеспечения, а не страхования Продолжение выплат их пенсий с Пенсионного фонда только углубляет проблемы в этой сфере Во-вторых, необходимо осознать, что пенсионная реформа требует и определенных затрат Государство должно, по сути, вернуть работающим гражданам их вне ски и отчисления предприятий, направлялись на выплату пенсий Со временем эти расходы будут сокращаться, что и создаст в будущем предпосылки для снятия из бюджета значительной части социальных расходовтків.

Вторая проблема перехода к системе персональных пенсионных счетов связана с обеспечением надежных гарантий соберетж ения средств на этих счетах Ведь эта система охватывает как государственное обязательное страхование, так и дополнительное, что будет осуществляться негосударственными пенсионными фондами и другими финансовыми структурами Очень неудачный опыт функционирования в Украине подобных структур - различного рода инвестиционных фондов и компаний и нескольких пенсионных фондов породил проблему недоверия к ним Однако без таких фондов не обойтись, государству просто не под силу будущие, связанные с пенсионной реформой, расходы Сегодня в Украине постепенно начинает разворачиваться негосударственное пенсионное страхование, но основным препятствием является недоверие, которую восстановить очень сложныадно.

целом же, какими бы сложными ни были проблемы перехода к пенсионной системы, основанной на персональных счетах, без пенсионной реформы не обойтись, ведь проблем в сегодняшней солидарной систе эми еще больше Кроме того, не следует забывать, что с позиций финансовой системы в целом, средства, сосредоточенные в пенсионных фондах, - это финансовые ресурсы, которые могут через институты рынка исп ористовуватися на потребности экономики и тем самым способствовать экономическому росту Причем пенсионные фонды по сути единственные финансовые институты, имеющие «длинные» (долгосрочного пользования) деньги На дан е время эти деньги поступают в Пенсионный фонд и практически сразу же идут на выплату пенсий, а не играя активную роль в финансовой системемі.

Что касается реформирования системы финансового обеспечения здравоохранения на основе внедрения страховой медицины, то никаких реальных шагов в этом направлении еще не осуществлена ??В первые годы не с зависимости была разработана концепция бюджетно-страховой медицины, но дальше дело не продвинулось Сегодня эта проблема находится в определенной степени в тени и пути ее решения, в отличие от пенсионной ре формы, где сделаны и определенные практические шаги, и происходит постоянный поиск оптимального решения проблемы, достаточно не исследуются Это, безусловно, достаточно существенный недостаток в стратегии и тактике рыночной трансформации финансовой системы Украины Речь идет о чрезвычайно важный сектор социальной сферы, бюджетные расходы на который составляют 10% сводного бюджето бюджету.

Сегодняшнюю ситуацию в здравоохранении иначе как жалкой не назовешь - пациенты, идя на так называемое бесплатное лечение в больницу, должны брать с собой постель, посуда, питание, покупать медик каменты и др. Надежда на бюджет в его нынешнем состоянии безосновательны Да и в условиях экономической стабильности бюджетная медицина никогда не обеспечивало предоставление качественных услуг В связи с этим пер эхидо к страховой медицине крайне необходимым Именно поэтому в составе фондов социального страхования предусмотрено создание фонда общеобязательного социального медицинского страхования не менее, если другие фонды начали функционировать с 2001 г, то с е-медицинского страхования ситуация остается неясной тем уже само по себе выделение этого фонда является шагом впер уперед.

Совокупность временных фондов целевого назначения за десять лет функционирования Украины как независимого государства претерпела существенные изменения, что вполне понятно Перечислим в хронологической последовательности и основные из них, включались в бюджет:

Фонд ликвидации последствий Чернобыльской катастрофы;

Фонд социальной защиты населения;

Фонд развития топливно-энергетического комплекса;

Государственный инновационный фонд;

Фонд развития промышленности;

Фонд охраны окружающей природной среды;

Фонд социальной защиты инвалидов;

отчисления и сборы на строительство, реконструкцию, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования

Часть этих фондов имела характер дополнительной мобилизации средств под определенные расходы: Фонд социальной защиты населения (1991 г.), Фонд развития промышленности (1996 г.), Фонд развития топливно-энергетического ческого комплекса (1995-1998 гг) Остальные были фондами номинально: отчисления и сборы на дорожные работы (взимались в 2000) представляли собой целевые доходы бюджета и на отдельных счетах не выделялись Некоторые фонды возникли на основе определенных доходов - штрафные санкции за загрязнение окружающей среды, с 1997 г стали выделяться в Фонд охраны окружающей средыедовища.

Среди перечисленных фондов были очень важные по значению и весомые по объему ресурсов - Фонд ликвидации последствий Чернобыльской катастрофы и социальной защиты пострадавшего населения, а также Д Государственный инновационный фонд, которые в настоящее время реструктуризированы Так, взносы в Фонд Чернобыля с 1999 отменены, что было связано с необходимостью снижения уровня налогообложения Однако необходимость изд ков на ликвидацию последствий Чернобыльской катастрофы есть и еще долго будет реальностью Поэтому эти расходы в бюджете сохранены за счет других доходов и их удельный вес существенно не изменилась: в 1996 г. - 4,5%, в 1998 г. - 4,6%, в 2001 г - 3,2% в расходах сводного бюджета В другом направлении был реструктуризирован инновационный фонд, на основе которого создана государственная инновационная компания, которая функционирует есть прежде всего на основе ранее накопленных ресурсов и возвращение тех средств, предоставленных в виде кредитов под инновацииадавалися у вигляді кредитів під інновації.