314 Совершенствование бюджетного устройства и системы межбюджетных взаимо отношений

Реформирование бюджетной системы в Украине предполагает не только изменение роли и места бюджета в финансовой системе, структурные изменения в доходах и расходах, новые подходы к бюджетному дефициту и источников его финансирования, но и совершенствование организационной вертикальной построения бюджета по уровням власти В современном государстве бюджетная система охватывает совокупность финансово достаточно сильных и независимых бюд тов на всех уровнях административно-территориального деления Вместе построение бюджетной системы и организация межбюджетных отношений осуществляются таким образом, чтобы обеспечивать проведение единой бюджетной политики в стране Какие трансформационные процессы произошли и происходят в этом направлении в Украинені?

Реформирование бюджетного устройства началось еще в пределах СССР в период перестройки в связи с расширением финансовых прав и полномочий союзных республик и регионов Еще тогда было принято законодательство о местном самоуправления и самофинансирования, и именно оно послужило отправной точкой реформ Вообще следует отметить, что проблеме расширения финансовых, в том числе бюджетных, прав местных органе в власти и управления всегда уделялось значительное внимание Постоянно принимались соответствующие постановления, вносились коррективы в организацию бюджетного процесса, направленные на активизацию бюджетной работы на м исцях Но, поскольку все преобразования всегда проводились с учетом сохранения руководящей роли центра, они имели скорее декларативный, чем реальный характер Всегда сначала утверждался бюджет вы шего уровня с выделением в нем бюджетов низшего уровня в общей их сумме, и только потом в развернутом виде соответствующих бюджетах на местах Такой порядок предусматривал обязательное согласование показ ников бюджетов в соответствующих высших инстанциях Местная инициатива будто существовала, но она была под контролентролем.

Охарактеризованная процедура основывалась на принципе единства всей бюджетной системы Это единство обеспечивалось составлением и утверждением на каждом уровне сводного бюджета с выделением его цент лизованных и децентрализованных составляющих Так, в масштабах всей страны Верховной Радой утверждался государственный бюджет СССР в сводном виде с выделением централизованного - союзного - бюджета и бюджетов союзных республик и городов союзного подчинения После этого в союзных республиках аналогично утверждался их государственный бюджет в сводном виде с выделением республиканского бюдже ту и бюджетов автономных республик, областей и городов республиканского подчинения и т.д. сверху донизу На каждом уровне осуществлялось выполнение централизованного бюджета: в союзном центре - союзного, в республиканских - республиканского, в областных - областного, в районных - районного, и контроль за выполнением бюд бюдж етов низкого уровня Как видно из представленного описания, это жесткая схема административной системы, которая обеспечивала достаточно надежное управление бюджетом и бюджетным процессом Ответственность устанавливалась НЕ е столько перед местным населением, сколько перед высшими органамми.

Подобная система существенно сковывала, а по сути отрицала инициативу и творчество на местах (они были лишними и только нарушали стройность системы) В середине 80-х годов начались поиски расширение бюджетных прав союзных республик и регионов Первым, относительно реальным шагом в этом направлении стала отмена принципа единства в формировании и утверждении бюджета, совершенное во время пере строения В результате на каждом уровне власти стал утверждаться только централизованный бюджет: в масштабах СССР его Верховной Радой - союзный, в союзных республиках - республиканский, в областях - областной и т д Но рычаги управления бюджетным процессом находились на высших уровнях Так, республиканский бюджет формально мог формироваться и утверждаться независимо, но реально только после утв ердження союзного бюджета, когда были установлены нормативы отчислений в бюджеты республик от так называемых регулирующих доходов (основным среди них был налог с оборота) Такой же порядок существовал и в союзных республиках по областных бюджетов, в областях - относительно районных бюджетов, в районах - в бюджеты населенных пунктов Таким образом, единство бюджетного процесса сохраниласьсу збереглася.

После провозглашения независимости перед украинским государством встала сложнейшая задача формирования собственной финансовой, в том числе бюджетной, системы Вместе с тем она была не столько сфо ормована (как и налоговая, и банковская системы), сколько выделена из общей бюджетной системы СССР, естественно, в том виде, в котором она там существовала Фактически в тот период и не было времени как я Кись реформации Однако только на первый взгляд создание собственной бюджетной системы казалось простым самом деле проблем было очень много, и связаны они были прежде всего распределением имущества Он пр оводився зависимости от места его нахождения, поэтому в бюджеты новых независимых государств переходили не только доходы от него, но и соответствующие расходы Необходимо было осваивать новые расходы - на оборону на отрасли военно-промышленного комплекса и др.та ін.

Таким образом, Украина фактически выделила имеющуюся у нее совокупность бюджетов в собственную систему, которая отражена на схеме (рис. 25) В соответствии с Законом «О бюджетной системе Украины», принятом напри конце 1991 г., и усовершенствованной его редакции 1995 она имела строиться на принципах единства, полноты, достоверности, гласности, наглядности и самостоятельности всех бюджетов Однако принципы полноты, дост овирности, гласности и наглядности касаются прежде бюджетного процесса и призваны обеспечить его открытость Вместе с тем они имеют скорее декларативный характер Например, никакой реальной г ласности пока в полном объеме форуме Но и отрицать определенный прогресс в этой сфере нельзя Если раньше ежегодный закон о Государственном бюджете Украины содержал только сводные данные по группам доходов и расходов, то теперь дается их детализация, прилагаются расчеты и пояснительная записка же время уровень этой детализации и особенно детализации расчетов еще далеки от стандартов, застосовуют ься в странах с развитой экономикой Кроме того, доступ налогоплательщиков к показателям бюджета и их расчетов практически отсутствует В прессе же публикуются только укрупненные показатели (и навря д целесообразно публиковать несколько томов, насчитывающих сотни страниц - этого не делают нигде в мире) Итак, можно констатировать как определенный прогресс в части открытости и гласности бюджетного процесса так и значительное отставание от мировых стандартеання від світових стандартів.

Рис 25 Бюджетная система Украины, сформированная после провозглашения независимости

касается принципов построения бюджетной системы следует отметить, что принцип единства в полном объеме не реализуется, поскольку общий сводный бюджет Украины не формируется и не утверждается Он существует только как статистический документ, отражающий общую массу бюджетных средств и потоков Принцип же самостоятельности был, как и в условиях СССР, в значительной степени ограничен Необходимо также учесть, щ в сам по себе принцип самостоятельности очень расплывчатый, его можно трактовать как угодно Поэтому более точным было бы применение термина «автономность» Следует отметить, что анализ принципов построения бюджетной системы очень важен с позиций сравнительной характеристики бюджетной системы Украины, которая сформировалась в условиях и на основе административно-командной системы, с бюджетными системами края н с развитой демократией и рыночной экономикой Этот анализ мог бы служить одним из оснований для определения дальнейших путей трансформации бюджетной системистеми.

Рассмотрены принципы единства бюджетной системы и автономности каждого бюджета в определенной мере альтернативными Принцип единства означает, что все бюджеты, которые формируются в стране, составляют единое целое Его реализация обеспечивается разработкой и утверждением общего бюджета страны (регионов) и руководством бюджетным процессом с высшего уровня Принцип автономности означает, что каждый бюджет ск ладаеться, утверждается и выполняется обособленно Это обеспечивается четким разграничением доходов и расходов между бюджетами на осно-ве такого же разграничение функций и полномочий между уровнями власти Принцип единства позволяет обеспечивать концентрацию и свободный перераспределение бюджетных средств на основе широких полномочий центральной власти, но, ограничивая бюджетные права на местах, подрывает сти ли к эффективной и рациональной финансовой деятельности местных властей Принцип автономности, наоборот, ограничивая возможности центра, стимулирует максимальную эффективность на местах, не допуская нарушений я бюджетных прав в основном направлении - перераспределении средствекоштів.

В странах с устоявшимися традициями демократии и рыночной экономикой превалирует принцип автономности бюджета на основе четкого разграничения прав, полномочий, ресурсов и ответствен-ности В Украине же п пока речь об автономности даже не идет - вместо этого используется принцип самостоятельности в довольно неопределенном трактовке в сочетании с принципом единства Однако общий ход разви ку бюджетных реформ свидетельствует, что они направлены в сторону развития демократических основ и создание фундамента для дальнейшего перехода к принципу автономности каждого бюджета Это достаточно четко прослеживает ться в новом законодательном акте, принятом в 2001 г., - Бюджетном кодексе В нем четко разграничены расходы между бюджетами и осуществлено достаточно полный (с конкретными нормативами) распределение доходов с установлением четкой системы межбюджетных отношений По сравнению с расплывчатыми положениями предыдущего закона «О бюджетной системе Украины», в котором давался распределение доходов, но не были утв ерджени нормативы распределения этот шаг именно в сторону автономности Однако Бюджетный кодекс только введен в действие и поэтому еще нет возможности оценить практические результаты его применения можно только от ж начиты его прогрессивную направленностьспрямованість.

В Кодексе расширенные принципы построения бюджетной системы - до одиннадцати: единства, сбалансированности, самостоятельности, полноты, обоснованности, эффективности, субсидиарности, целевого использования бюд юджетних средств, справедливости и беспристрастности, публичности и прозрачности, ответственности участников бюджетного процесса и формулировки, и изложено содержание этих принципов свидетельствуют, что практически все они касаются бюджетного процесса Кроме того, некоторые из них - это скорее требования к бюджетному процессу и его участников, чем принципы, например справедливости и беспристрастности, ответственности, в бгрунтованости и др. Вместе с тем следует отметить, что подобная трактовка принципов бюджетного устройства характерно и для других стран Так, Ш Бланкарт, определяя бюджетное устройство как «организацию и принцы пи построенийинципи побудови бюджетной системы », характеризует их как« юститабельни правила, требованиям которых должна соответствовать любой бюджет »* 4 Бюджетным законодательством Германии предусмотрены принципы полноты, ясности, единства, точ чности, своевременности, специализации, гласности, общего обеспечения, ежегодности * 5, что вполне правомерно может быть отнесено к бюджетному процессу.

* 4: Бланкарт Ш Государственные финансы в условиях демократии: Введение в финансовой науки: Пер с нем С И Терещенко и О О Терещенко; Предисловие и наук редактирование В М Федосова - М.: Просвещение, 2000 - С 450

* 5: Бланкарт Ш Государственные финансы в условиях демократии: Введение в финансовой науки - С 450-454

Бюджетный кодекс несколько уточнил структуру бюджетной системы, выделив в ней государственный и местные бюджеты местным бюджетом «признан» (термин из кодекса) бюджет Автономной Республики Крым, что вряд обоснованно относительно автономии, наделена определенными правами государственности Вводится понятие бюджетов местного самоуправления, которыми признаются бюджеты территориальных сообществ сел, поселков, мы в и их объединений с учетом этого бюджетная система Украины может быть подана в таком виде (рис. 26 26).

Рис 26 Бюджетная система Украины, определена Бюджетным кодексом

Как видим, существенных изменений в структуризации бюджетной системы Украины не произошло, за исключением выделения бюджетов местного самоуправления

Динамика структуры бюджетной системы Украины по уровням административно-территориального деления приведена в табл 18

Таблица 18

Динамика структуры бюджетной системы Украины (по расходам бюджета) (1992-2001 гг),% *

* По данным статистических сборников Министерства финансов «Бюджет Украины» за 1992, 1994, 1996, 1998, 2000 гг и оперативного отчета за 2001 г.

Из приведенных данных видно, что в количественном выражении структура бюджетной системы по видам бюджетов так же нестабильна, как и по доходам и расходам Минимальный уровень централизации бюджета зафиксированы отмененное в 1998 - Государственный бюджет составил по расходам 51,8%, а по доходам 54,3% Максимальный уровень был в 2000 г - по расходам - ??73,5%, по доходам - ??73,6% В целом за период ся, этот уровень можно оценивать как достаточно высокий Исходя из общей оценки принятого в 2001 г «Бюджетный кодекс» Украины, следует ожидать, что уровень централизации бюджета снизится примерно до 55-60%, что будет соответствовать стандартному процентному соотношению центрального и местных бюджетов - 60: 40 Высокой остается бюджетная централизация и на уровне местных бюджетов Подавляющее ча стина средств (в разные годы от 60 до 70%) направляется в централизованные региональные бюджеты - областные и районные Непосредственно в распоряжении властей населенных пунктов (городов республиканского и обл асного значения, поселков, сел) остается крайне ограничена сумма бюджетных средств - в 2000 г. 8,5%, а в 2001 г 11,5% В то же время большая часть бюджетного финансирования осуществляется именно в населенных пу нктах Таким образом, принцип субсидиарности (максимального приближения финансирования социальных услуг к месту их предоставления), определенный в Бюджетном кодексе, пока имеет сугубо декларативный харакюджетному кодексі, поки що має суто декларативний характер.

Одним из недостатков системы межбюджетных взаимоотношений, как до, так и после принятия Бюджетного кодекса, ее административная зарегулированность и исключительно вертикальный характер: движение бюджетных транс нсфертив осуществляется только между бюджетами высшего и низшего уровней, которые непосредственно связаны административной подчиненностью же время во многих странах, например в той же Германии, существует ро звинена система горизонтальных межбюджетных взаимоотношений - между бюджетами одного уровня, что отражает демократичность бюджетной системы этих стран и принцип взаимопомощи регионов и населенных пун тов.

В целом можно отметить, что бюджетная система Украины, хотя и медленно, и непоследовательно, и недостаточно продуманно, но развивается в русле рыночной трансформации экономики и финансовой системы Нап прямок к децентрализации все же превалирует как в концентрации бюджетных средств, так и в бюджетном процессе Это обусловило необходимость реформирования системы межбюджетных отношений В условиях административно-к оманднои системы эти отношения имели регламентированный характер и осуществлялись в форме бюджетного субсидирования, бюджетных ссуд и взаимных расчетов При этом такие взаимоотношения долгое время бул и вторичными в системе бюджетного регулирования, основанной на использовании отчислений от регулирующих доходеодів.

Сущность бюджетного регулирования с использованием регулирующих доходов поляг ала в том, что органы государственной власти и управления высшего уровня сопоставляли закреплены за бюджетами нижестоящих уровней доходы с будущими их расходами на сумму, которой не хватает, каждый индивидуально для каждого бюджета устанавливались процентные отчисления от регулирующих доходов, основным среди которых был налог с оборота, а затем - налог на добавленную стоимость Процент отчислений определялся как отношение суммы доходов, которых не хватает, к общей прогнозируемой массы поступлений этого регулирующего налога на данной территории Хотя это было средство административного регулирования, но он содержал в себе и стимулирующие принципы Поскольку устанавливалась же сумма дотации, а процент отчислений, то для обеспечения местного бюджета достаточными доходами необходимо было обеспечивать и полное зап лановане поступления данного регулирующего налога на соответствующей территории Процентные отчисления от регулирующих налогов создавали только предпосылки, но не гарантии автоматического получения доходеходів.

В процессе трансформации бюджетной системы постепенно отказались от системы бюджетного регулирования на основе процентных отчислений от регулирующих доходов Вместо таких отчислений устанавливали ися пропорции распределения отдельных доходов между бюджетами разных уровней В связи основными инструментами бюджетного регулирования стали субвенции - целевые субсидии и дотации на покрытие дефицита бюджетов низших уровней Тем самым, с одной стороны, была отменена система административного бюджетного регулирования с помощью процентных отчислений, но, с другой стороны, расширился степень автоматы оди в обеспечении бюджететів.

соответствии с Бюджетным кодексом Украины межбюджетные отношения будут осуществляться с помощью бюджетных трансфертов, включают следующие виды: дотация выравнивания, субвенция, средства, передающие ься в Государственный бюджет Украины и местные бюджеты из других бюджетов, другие дотации При этом фактически отменяется система взаимных расчетов, представляла собой передачи средств из одного бюджета в и нший в связи с перераспределением доходов или расходов между ними после утверждения бюджета Отменяется также получение бюджетных ссуд на покрытие временных кассовых разрывов из других бюджетов - их можно будет получать только в банке (одновременно во все времена бюджетные ссуды были беспроцентными, а за банковский кредит нужно будет платить проценты, для которых необходимы, в свою очередь, дополнительный и доходыи).

Устанавливается формульный подход к предоставлению дотаций выравнивания, исходя из следующих показателей:

финансовые нормативы бюджетной обеспеченности и корректирующие коэффициенты;

численность жителей и численность потребителей социальных услуг;

индекс относительной налогоспособности соответствующего города или района;

прогнозируемый корзина доходов бюджетов местного самоуправления (сумма налогов и других доходов, закрепленных за данным бюджетом);

коэффициенты выравнивания

Исходя из этих показателей рассчитывается нормативная сумма расходов, сумма закрепленных доходов и соответствующие трансферты как разница между указанными расходами и доходами Даже первое знакомство с таким подходом свидетельствует, что он не имеет ничего общего с автономностью местных бюджетов Это до боли знакомая система бюджетной уравниловки При таком механизма главный стимул заключаться в сокрытии ре ально возможных доходов местного самоуправления с целью получения большей суммы трансфертов При этом сохраняется, правда, уже в другой форме, и власть высшего уровня над низшим - признать или не определены ты расчеты, нормативы обеспеченности установить, какие коэффициенты применить Поскольку практического опыта применения установленного кодексом порядке межбюджетных трансфертов и формирование на этой основе местных бюджетов еще недостаточно, немного подождем с всесторонней его оценке Пока высказанное является некоторым допущением, которое основывается на оценке введенного порядка и накопленного ранее дос Виду административного регулирования бюджетюджету.

Следует отметить, что проблемы бюджетного регулирования являются производными от разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Если в этом вертикальном распределении образовались «ножницы», то их ва ажко исправить даже самыми средствами В первую очередь необходимо обеспечить обоснованное распределение доходов Например, в Германии все основывается на четко определенных задачах федерации, с Эмель и общин и их общих задачах, которые зафиксированы в Конституции Согласно Конституции, а не как в Украине Бюджетным кодексом, закреплены и доходы по бюджетам *ми*6.

* 6: Haushaltsrecht des Bundes Bonn: Bundesministerium der Finanzen, 1998 - S 29-39

Важной проблемой совершенствования бюджетного устройства и межбюджетных отношений является формирование системы бюджетного и финансового выравнивания В настоящее время четкого разграничения между этими понятиями не существует и довольно часто употребляются как синонимы По нашему мнению, разница между бюджетным и финансовым выравниванием все же существует Она заключается в том, что понятие «финансы» в целом шире, чем «бюджет» Ви дповидно, если бюджетное выравнивание связано с функционированием бюджета, то финансовое - со всей финансовой системой, то есть это выравнивание базы, которая отражается в финансовом потенций али и финансовом состоянии предприятий, банковской системы, институтов фондового рынка и страхования в отдельных регионах и населенных пунктах При этом проблемы бюджетного выравнивания являются производными от неравноценности и несбалансированности их базы В связи с этим возникает очень важный стратегический вопрос, почему должно предоставляться преимущество - бюджетном или финансовом выравниванию?анню?

В Украине существующая система бюджетного выравнивания является доминирующей Но сопоставив эти две системы, можно сделать вывод: если финансовое выравнивание направлено на достижение сбалансированности финан ного потенциала регионов и населенных пунктов, то есть на причины проблем, то бюджетное - на выравнивание их финансовых возможностей через бюджет По сути бюджетное выравнивание устраняет последствия рег иональних экономических и финансовых дисбалансов Если тактически система бюджетного выравнивания в Украине и оправдана, то стратегически она бессмысленна: последствия - финансовые дисбалансы - без смещения при чины этого явления могут быть бесконечными Считаем, что пора разработать программу регионального финансового выравнивания в Украине и включить ее в финансовой стратегии государства Основным ин ентом финансового выравнивания должны стать государственные целевые субсидии и субвенции на развитие экономики и финансового сектора регионов с целью выравнивания их базы Подобная программа обещает быть и рассчитана на 10-15 лет Основным результатом ее завершения должно стать сокращение до минимума объемов межбюджетных трансфертов на основе относительного выравнивания доходной базы бюджетов в отдельных регионах и населенных пунктапунктах.

В системе бюджетного выравнивания есть еще одна важная проблема Если межбюджетные взаимоотношения в Украине имеют исключительно вертикальный характер, то бюджетное выравнивание направлено на устранение регион нальных бюджетных дисбалансов, то есть имеет горизонтальный характер Бесспорно, в условиях нынешнего крайне неравноценного развития регионов и населенных пунктов это и обосновано, и целесообразно Но не менее важна проблема вертикального бюджетного выравнивания, о чем свидетельствуют данные 18 Закрепление доходов за бюджетами, совершенное Бюджетным кодексом, пока далеко от идеального - как может быть чтобы в Украине всего три области и г Киев были бездотационную? равновесия ценный распределение функций государства и на этой основе доходов и расходов бюджета между центром и регионами и на региональном уровне, что позволило бы существенно сократить межбюджетные потоки и повысить уровень автономности бюджетеджетів.