13 Государственная политика как цилеформуючий фактор деятельности государственного аппарата и государственной службы

Совокупность целей, задач и функций государства, которой практически реализуются, средств и методов, которые при этом используются, отражают сущность государства Их формирование, правовое закрепление осу йснюеться политической системой и выражается государственной политикой.

Обычно под политикой (от греч «politik?» - Государственные или общественные дела) понимают социальную деятельность в политической сфере общества, направленную главным образом на достижение, удержание, изм мицнення и реализацию власти * 32 В институциональном аспекте политика представляет собой институированный группу интересов определенных политических субъектов К последним относят партии, классы, нации, профессиональные группы индивидуумов, другие социальные группировкиуповання.

* 32: Политологический словарь: В 2 ч - М: Луч, 1994 - М 1 - С 208

Основные элементы политики представлены на рис 12

Рис 12 Основные элементы политики

В системно-структурном аспекте политика представляет собой структуру политических субъектов общества, а в системно-функциональном аспекте - институализация и реализацию политических идеалов, целей, зав заданий, программ тощ.

Государственная политика представляет собой оптимальный синтез объективных тенденций общественного развития и подавляющее большинство субъективных утверждений людей о своих интересах в нем Конечно она дистанцируется от политики конкретных политических сил, даже тех, что в тот или иной момент являются большинством в представительных органах власти Во-первых, необходимо, чтобы ее в определенной степени разделяла и меньшинство, иначе будут непреодолимые трудности в процессе реализации Во-вторых, такая политика должна быть достаточно устойчивой, стабильной, работать на историческую перспективу В-третьих, она должна иметь объединяющую основу, которая сп рямована на позитивное развитие обществства.

Интегрировано общественные интересы, определенные правила их реализации изложены в Конституции Украины Фактически они характеризуют основные признаки государства, определяют общественный строй, представляют собой целые государства и т.д.

Именно государство является определяющим субъектом Только она может осуществлять мероприятия, подчинены стратегическим национальным интересам, цель которых - целенаправленное формирование гражданского общества с ро озвинутою экономической системой, поддержка развития его составляющих и нивелирования структурных диспропорций, которые непременно возникают в процессах формирования и развития Тем самым государство отождествляется с обществом, поскольку собственное существование государства обусловлено стабильностью и гармоничным развитием обществва.

Государственная политика должна закрепляться государственно-правовыми актами, быть известной и понятной обществу Необходимо заметить, что все политические проблемы в конце концов имеют институциональный характер поскольку в государственной политике важное юридическое оформление политических проблем, и прогресс на пути к реализации государственной политики возможен при институционального контроля над властьюю.

Любая государственная политика реализуется в определенных условиях с использованием адекватных ей средств Формулируя сущность государственной политики, актуально знать условия и средства, которые ей способствуют и могут быть практически использованы

Среди условий целесообразно выделить следующие * 33:

• * 33: Атаманчук Г В Теория державного управления: Курс лекций - М.: Юрид лит, 1997 - 400 с
• государственно-правовые, которые заключаются в создании согласованного правового пространства страны, в известной мере идентичного, структурированного, который позволяет максимально использовать технологии политической, экономи ичной, социальной и другой деятельности со своими особенностями и специализациям
• социально-психологические, включающие в себя осознание новых жизненных ориентиров, уход от иллюзий, от всего того, что не соответствует реалиям жизни и не рождает розбудовчу энергию людей;
• деятельностно-практические, когда решения, действия, операции, процедуры, поступки и т.д. направлены на достижение целей государственной политики и осуществляются в ее русле, «продвигают» эту политику и наглядно раскрывают ее ценность для обществ.

Вопросы формализации, закрепления и реализации политики в демократическом, социальном, правовом государстве становятся наиболее актуальными в процессе создания гражданского общества, а точнее - создан ния государством условий для формирования и развития гражданского обществ.

Гражданское общество - это свободное, демократическое, правовое, цивилизованное общество, это рыночное многоукладное конкурентное общество со смешанной экономикой, общество инициативного предпринимательства, разумного баланса др. интересами различных социальных слоев * 3.

* 34: Гальчинский А, Геец В, Семиноженко В Украине: реалии и инновационное развитие - М.: ОП НДУБВ, 1997 - 66 с

Несмотря на ситуацию той или иной страны, можно привести наиболее общие идеи и принципы гражданского общества К ним относятся:

• беспрекословное признание и защита прав человека и гражданина;
• экономическая свобода, разнообразие форм собственности, рыночные отношения;
• равенство всех перед законом, надежная правовая защищенность личности, свобода слова и печати, независимость средств массовой информации, невмешательство государства в личную жизнь граждан, их взаимные обязател ки
• правовое государство, основанное на принципах легитимности и демократического характера власти, разделения и взаимодействия различных ветвей власти, политического и идеологического плюрализма, наличия легальной оппозиции й, политического партнерства
• социальное государство, что обеспечивает условия для достаточного уровня жизни, социального партнерства

Гражданское общество со своей многообразием субъектов, плюрализмом идеологий и т.п. не может иметь много политик, не может менять направления своего развития, не может служить то одним, то другим о ошаркам общества Именно для этого актуальным возникает политическое и социальное партнерство Этим объединяющим, интегрирующим и компромиссным явлением является разработаны и законодательно признаны стратегические, такта ские и оперативные цели, которые представляют собой основу государственной политикии.

В формировании государственной политики важным элементом является определение общего интереса и воли большинства граждан Оно осуществляется: волеизъявлением народа во время проведения выборов Президента Ук ны, народных депутатов и депутатов органов местного самоуправления, референдумов; волеизъявлением субъектов политической системы, особенно при формировании фракций в Верховной Раде Украины, избирательный х блоков, объединений и движений в период избирательных кампаний влиянием профсоюзов, объединений субъектов хозяйствования, профессиональных и социальных групп тощо.

Средства реализации государственной политики весьма различны: от внедрения и использования различных форм собственности, рыночной экономики к совершенствованию систем информации, образования и воспитания и т.д. Политика непосредственно и ди иалектично связана с моралью, духовной, религиозной и другими сферами общественной жизнедеятельностия.

Поскольку в государственной политике отражаются коренные интересы общества, она справедливо считается концентрированным выражением экономики Но поскольку государственная политика имеет определенную относительную са амостийнисть, она активно влияет на экономическую сферу общества.

Первоосновой регулирования всех интересов есть отдельное направление государственной политики (можно выделить следующие направления общей государственной политики: экономический, социальный, национальный, демо-графический, агра арный, культурный, военный) - государственная экономическая политика, которая реализуется в каждый конкретный период времени

Государственная экономическая политика представляет собой компромисс между многочисленными и разнообразными интересами с целью достижения максимального «блага» в рамках существующего общественного строя Кратко содержание современной е экономической политики можно определить как реформирование материального и духовного производства и социальных условий жизни на основе научно-технического прогресса (новых технологий), проведение структурных реформ и взаимовыгодного разделения труда с другими странами * 35.

* 35 Мельник А Ф Государственное регулирование экономики переходного периода (мировой опыт и проблемы Украины) - М.: Збруч, 1995; Савченко А Г, Пухтаевич Г О, Титьонко О М и др. Макроэкономика: Учебник / Под общ ред А Г Савченко - М.: Просвещение, 1995 - 207 За заг. ред. А. Г. Савченка. — К.: Либідь, 1995. — 207 с.}

Государственная экономическая политика должна:

• носить системный характер, быть только комплексной и охватывать все сферы человеческой жизнедеятельности;
• основываться на собственных материальных, финансовых, энергетических, кадровых и других ресурсах с учетом международного разделения труда;
• создавать условия для решения социальных проблем населения, в частности расширения и укрепления «среднего класса», который выступает реальной и заинтересованной силой правового государства и гражданское общество ства;
• привлекать людей к делу и благодаря этому нивелировать социальное и политическое напряжение, способствовать равноправному деловому и взаимовыгодному сотрудничеству внутри страны - между ее составляющими частям мы, снаружи - с другими странами;
• вызвать у людей чувство достоинства, гордости и веры в себя

Даже при базисного характера экономики ее уровень и развитие определяются экономическими источниками и факторами, политическими, социальными, правовыми регуляторами сознания и поведения человека Их х учета позволит государству влиять на факторы общественных процессов, регулировать их, тем самым влиять на общество и политическую систему.

Целью государственной экономической политики является достижение максимально возможного благосостояния общества путем всестороннего развития социально-экономической системы и обеспечение социальной и политической стабильности Настоящая государственная политика не еодминно выходит на человека, затрагивает ее и способствует удовлетворению его потребностей Она может быть осуществлена ??только тогда, когда станет добровольным достижением всех гражданамян.

Указанное обусловливает важность процесса формирования, законодательного закрепления и реализации государственной политики, в том числе и экономической Неотъемлемой составляющей является также контроль за выполнением гос дарственной политики Определение принципов государственной политики, утверждение программ экономического, научно-технического, социального, национально-культурного развития, охраны окружающей среды относится к сфере деятельно сти Верховной Рады Украины (ст. 85 Конституции Украины) Верховная Рада Украины также рассматривает и принимает решения по одобрению Программы деятельности Кабинета Министров Украины (ст. 85, п 11 Конституции Украины Конституції України).

Тем самым прерогатива разработки государственной экономической политики принадлежит законодательной власти При этом эффективность ее деятельности заключается как в способности определять стратегические и тактические цели, раз зробляты направления и задачи экономической политики, так и в принятии соответствующей законодательной базыи.

Адекватность и своевременность законодательной деятельности обеспечиваются не только профессиональным анализом социально-экономического состояния государства, но и способностью выработки и соблюдения объективно зумовленог го общественного интереса, учет экономических предпосылок и возможных последствий внедрения законодат.

Реализация последних относится к функциям исполнительной власти

Итак, взаимодействие и взаемосприяння законодательной и исполнительной ветвей власти является критически актуальными для формирования и внедрения государственной экономической политики, особенно в условиях трансформационного п периода характеризуется нестабильностью экономического и социального положения обществ.

Рассмотрим процесс формирования государственной политики Ее принципы формируются на основании конституционных положений, ежегодных и внеочередных посланий Президента Украины о внутреннем и внешнем положении Украины, актов Верховной Рады Украины и долгосрочные ных программ развития Именно в них на основании анализа экономической, социальной и политической ситуации на основе соблюдения основных целей и признаков государства формируются приоритетные направления экономического и социального развития государствви.

Существующая система государственного регулирования экономики в условиях рынка сложилась в результате длительной эволюции и представляет собой совокупность методов, средств, форм регулирования и управленческих структур, которые реализуют Государственная экономическая политика воспроизводит с сущность государственного регулирования экономики Она содержит механизмы целеполагания, превращающие внутренние и внешние интересы и потребности на цели и подцели политики, механизмы оперативного управ ния различными видами деятельности по реализации целей и контроля за результатами внедрения политикки.

Мировой опыт показал, что системы государственного регулирования экономикой разнообразны, каждая страна имеет свои национальные особенности и конкретные задачи данного этапа развития

Подытоживая, можно сказать, что целевые установки в экономической деятельности государства направляются на внедрение принципов результативности, эффективности, равенства между субъектами хозяйствования и и стабильности экономического и социального развития общества Реализация этих принципов предусматривает создание условий для производства большего числа товаров и услуг на технологической основе, п остийно совершенствуется; минимизацию затрат в условиях использования ограниченных материальных и производственных ресурсов, укрепление позиций государства на мировом рынке, создание рабочих мест для тех, кто ба тает и может работать Это предполагает и экономическую свободу для всех видов хозяйственной деятельности, потребителей и продавцов на рынке, чтобы они были свободны выборру.

Государственная экономическая политика, отражая влияние государства на экономическое и социальное положение, включает:

• разработку и внедрение правовых основ функционирования экономической системы в рыночных, социально ориентированных условиях (вопросы собственности, налогов, прожиточного минимума и т.п.), то есть государство определи чает «правила игры» юридических и физических лиц на рынке Так, законодательство, базирующееся на принципе «все позволено, что не запрещено», предоставляет таким образом предпринимателям широкое поле деятельности То, что не за запрещенные, решается путем введения процессуальных норм решения проблемыи;
• определение приоритетов макроэкономического развития, то есть формулировка диагностированных по определенным критериям целей, обеспечение их реализации необходимыми ресурсами, оценка социальных, экономических, е экологических и других последствий реализации этих приоритетов
• реализацию социально-духовных ценностей, поскольку различные наши законы, последствия хозяйственной деятельности имеют смысл только в том случае, если они направлены на удовлетворение потребностей гражданского обще ильства
• регулирования экономической деятельности для достижения определенных целей путем поддержки функционирования рыночного механизма, т.е. регулирования соотношения совокупного спроса и совокупного предложения

Реализуя проблемы государственного регулирования, государственная экономическая политика определяет следующие направления:

• регулирования капиталовложений (инвестиционная, кредитная, денежная, налоговая, таможенная, антиинфляционная политика, политика регулирования доходов);
• регулирования сбыта (фискальная, кредитная, налоговая, таможенная, антиинфляционная политика);
• регулирования рынка рабочей силы (социальная политика, политика регулирования доходов и т.п.);
• стимулирования научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (инвестиционная, кредитная политика и т.д.)

Государственная экономическая политика определенным образом определяет и другие составляющие государственной политики Они конкретизируются и ресурсно обеспечиваются бюджетной резолюцией, принимается Верховной Радой Именно этими ет тапамы утверждается определение и обеспечение реализации приоритетных направлений, т.е. реализуются функции политической власти по разработке политикии.

Необходимо заметить, что управление экономикой рыночными методами является основной целью и содержанием экономической политики государства Это утверждение касается как государства в целом, так и высшего органа выполнил вчои власти - Кабинета Министров Украины, министерств и других центральных органов исполнительной власти, местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

Законодательное закрепление государственной политики, в первую очередь экономической, имеет сугубо практическое значение: закрепление основных направлений экономической политики позволяет не только способствовать определению страте егий и тактик субъектов хозяйствования, то есть организационно-деятельностном обеспечению реализации основных экономических интересов, но и защитить их от произвола, в том числе державног.

Государственная политика должна формироваться в разрезе программы Президента Украины, которая косвенно одобряется всем народом Украины путем всенародных выборов Определенная ее конкретизация осуществляется в ежегодных ческих посланиях Президента Украини.

Конкретная политика Кабинета Министров Украины определяется его программой деятельности Она имеет нормативный характер, поскольку конкретизирует основные факторы и показатели экономической политики на определенный период, определяет пределы вмешательства государства в экономическую сферу и базовые характеристики действий Правительства в сфере экономики и регулирования рынка Это - приоритеты инвестиционной политики, основные показатели монетарной, фискальной, ценовой, кредитной, и тарифной, налоговой политики, показатели по использованию государственной собственности, квоты, дотации и т.д.о.

Статус нормативного документа Программа деятельности Кабинета Министров Украины приобретает после его одобрения Верховной Радой Украины Наряду с этим она не имеет директивного значение для субъектов хозяй ствования кроме административно подчинены органам исполнительной власти или имеющие государственную долю имущества.

Программа деятельности Кабинета Министров Украины интегрирует программы деятельности центральных органов исполнительной власти, Совета министров Автономной Республики Крым, областных государственных администраций, вра аховуе приоритетность выполнения общегосударственных програм.

Необходимой предпосылкой выработки проекта программы деятельности органа исполнительной власти является учет интересов всех основных экономических субъектов, деятельность которых или определенная составляющая имущества нахо ае в сфере влияния этого органа, и возможных реакций на нее Действенным средством такого учета является формирование корпоративных интересов институциализированной объединениями экономических субъектов - созданными объединениями субъектов хозяйствования на уровне отрасли или экономики в цилому.

Разработка проектов программ деятельности органа должна базироваться также на анализе социальных и экономических проблем влияния во время консультаций между заинтересованными органами, определении предло й относительно целей деятельности конкретного органа, основных параметров их диагностики и путей их достижения.

При этом различные варианты достижения целей органа должны быть научно, экономически, организационно и административно обоснованы, т.е. определены критерии достижения целей, расходы, средства и меха низмы контроля с соответствующими расходами на их осуществление, средства административного и экономического влияния, достаточные для внедрения целей, оценка рисков, связанных с факторами, которые существуют вне влиянием органов исполнительной властей.

Перед представлением проекта программы деятельности органа в Кабинет Министров Украины целесообразно его согласовать с заинтересованными структурами государственного аппарата, Министерством экономики относительно соответствия приоритетным направлениям, государственным программам и Министерством финансов по обеспечению финансовой возможности его реализации.

Представление этого проекта в Кабинет Министров завершает подготовительный этап, позволяет высшему органу исполнительной власти согласовать основные цели органов между собой и оценить проекты деятельности по их адекв ватности приоритетным направлениям, изложенным в Послании Президента Украины и в бюджетной резолюции Верховной Советов.

Одобрение Программы деятельности Кабинета Министров Украины Верховной Радой является основой для разработки проекта бюджета и оценки его относительно соответствия определенным приоритетам и приемлемости для испол ния по финансовому взгляд.

После принятия Верховной Радой Закона Украины «О Государственном бюджете Украины» наступает период реализации Программы деятельности Кабинета Министров Наиболее актуальными становятся проблемы согласования действий ре изних центральных органов исполнительной власти, нивелирования негативных внешних и внутренних воздействий, рационального и своевременного ресурсного обеспечения мероприятий Программи.

Процессы формирования и закрепления государственной политики, в частности экономической, осуществляются преимущественно в структурах государственного аппарата - органах государственной власти - и выполняются государственными служащими и Это выдвигает требования высокого профессионализма относительно деятельности работников органов государственной власти и местного самоуправления, а также нормативного урегулирования процессуальных регламентов формирования закрепления и реализации положений государственной экономической политики.

Такое нормативное урегулирование деятельности на различных уровнях исполнительной власти позволяет привлечь механизмы, используют не только правовые (юридические) нормы, но и квазиправови средства - нормы Пруден нциального (справедливого) характера, нормируются процессуальными регламентами Благодаря этому деятельность государственного аппарата каждого организационно-правового уровня по формированию и реализации государств ной экономической политики подпадает под правовое регулирование и контроль, что позволяет объективно оценивать ее эффективность Такая мера получил название «принцип замены ненормативных запретов процессуальными ими нормамии».

Особой процессуальной регламентации подлежат процессы принятия решений по реализации провозглашенной государственной экономической политики Это касается механизмов выдвижения и юридического закрепления ц целей, подготовки альтернатив, их оценки и выбора с четко определенными и заданными критериями.

Применение и распространение использования этого принципа будет способствовать выполнению общего и важной задачи обеспечения эффективности деятельности государственного аппарата, изменения имиджа государственной службы, фо ормування новой управленческой культуры государственных служащих.

В условиях трансформационного периода реализация государственной политики, в том числе и экономической, требует значительно большего влияния государства, чем присущ государствам с постоянной рыночной экономикой Цели, з ходы, средства, методы, технологии и т.д. по реализации политики постоянно находятся в динамике, что должно сопровождаться адекватными и даже опережающими изменениями целевых, функциональных, структурными х, элементных, коммуникационных, управленческих, процессуальных установок государственного аппарата и государственной службыи.