25 Методология системного подхода в государственном управлении и государственной службе

Применение методологии системного подхода в государственном управлении, особенно для развития государственной службы, требует определенного анализа предыдущих методологических направлений

Смысловые предпосылки возникновения и развития системных идей сопровождались изменением проблематики научных исследований и типа научных задач В современной науке происходит рост удельного веса и р роли синтеза Другая характерная особенность современной науки связана с ростом в ней роли сравнительно-типологических исследований, что характерно для гуманитарных отраслейй.

Изменение типа задач естественно ведет к изменению типа предметного содержания, которым руководствуются научные дисциплины Направленность на синтез методологически обеспечивается конструированием определенной последовательности опыт ния, в частности сисм.

Система становится именно системой и еще целесообразной системой, когда направляется к достижению определенной цели или определенных целей Системой можно назвать только ту совокупность избирательно вовлеченных элементов, у которых взаимо емодия и взаимоотношения на-бывают характера взаемосприяння деятельности элементов на получение определенного полезного результата (цели или целей функционирования системы) Именно цель или полезный зап рограмований результат выступают как системообразующий фактор (рис. 222.2).

Рис 22 Категория «система» и ее функции

При наличии цели действия системы приобретают целенаправленный характер и признаки направления в сопродукування достижения общей цели Стремление сопродукування достижения общей цели производит взаимодействия аемодию и взаемосприяння, объединяющая определенных субъектов именно в систему В данном случае цель выступает как системообразующий фактор, обусловливающий наличие системно-целевого аспекта теории системного п идходду.

В методологическом отношении появления категории «система-образующий фактор» синтез строили на основе функционального представления об объекте исследования При этом различные характеристики объекта а синтезировались в целостную картину с помощью системы функций, к тому же функция, как правило, рассматривалась как взаимосвязь, определяющая порядок включения части в целе.

Но цель требует средств, действий для ее достижения Деятельность системы, ее компонентов для достижения цели, действия с применением определенных средств есть не что иное, как выполнение функций системы и ее элемент тов Функции элементов являются производными от функций системы, они - суть функции системы, направленной на достижение целей системы Так или иначе, «работая» на главную цель, элементы выполняют свои специф ичес функции, обеспечивающие достижение их специфической цели (специфических целей), которая является декомпозирована целью системы Наличие в общесистемной цели подцелей, т.е. собственных целей элементов с Истеми, обусловливает формирование отдельных функций элементов или декомпозицию общесистемных функций Надо отметить, что реализация этих функций направлена ??на достижение цели системы Таким образом, функции й системы и функции элементов системы обуславливают системно-функциональный аспект системного подхода * 1оду*10.

* 10: Афанасьев В Г системность и общество - М: Политиздат, 1980 - 368 с

Системно-функциональный аспект позволяет перейти к вопросам структуры системы Совокупность функций и их иерархическое построение позволяет представить объект как организованную систему

Структура системы, синтезируется согласно декомпозирована цели с учетом функций и связей, выступает как организованный комплекс средств достижения общей цели Характерной особенностью является то,, что каждый из элементов структуры по ступеням иерархии является средством достижения цели подсистемы более высокого уровня Тем самым достигается результат процедурных составляющих категории «система»: взаимодействия т а взаемосприянняя.

Рассмотрение структуры системы по своему основным методологическим направлением близок к структурно-функционального анализа в социологии * 11 и структурализма, получил распространение во многих гуманитарных рных науках * 12 Эти два научных направления обосновали, что структура обусловлена ??связями между элементами системы Для задач исследования существующих систем такой подход целесообразен Задача синтеза систем в центр рассмотрения ставят цели и функции, обеспечивающие ее достижение Тем самым структура системы, а затем и ее морфология являются производными от цели и функцииети та функцій.

* 11: Блауберг И В и др Системный подход: предпосылки, проблемы, трудности - М: Знание, 1969 - 48 с; Попова И М Системный подход в социологии и проблема ценностей / / Вопросы философии - 1968 - № 5 5 - С 31-3лософии. — 1968. — № 5. — С. 31—37.}

* 12: Мельников Г П Системный подход в лингвистике / / Системные исследования: Ежегодник - 1972 - М.: Наука, 1972 - С 49-62; Ревзин И И Современная структурная лингвистика: проблемы и методы (АН ССС СР, Ин-т славяноведения и балканистикы) - М: Наука, 1977 - 264ики). — М.: Наука, 1977. — 264 с.}

Непременными признаками любой системы является наличие не только структуры, но и элементов, а именно того, из чего непосредственно образована она сама как целое Структура целого нельзя представить без составляющих ос сколько связи, взаимодействия не могут осуществляться без того, что именно взаимодействует, т.е. без элементев.

Но элементы целостной системы представляют собой не набор случайных, несвязанных элементов Они интегрированы системой, и в этом смысле совместимыми определенным образом стали и относительно статичны, хотя и противоречит ечливи Противоречие, единство, взаимодействие, взаимоотношения, взаемосприяння этих элементов утверждают систему в пределах ее качеств, обеспечивающих функционирование и развитие именно этой системы Тем самым в руктуры, внутренняя организация системы обусловливает системно-структурный аспект системности * 1nbsp;*13.

* 13: Афанасьев В Г системность и общество - М: Политиздат, 1980 - 368 с

Структурный аспект порождает проблематику упорядоченности и организованности Результатом методологического осознания этой проблематики расширения понятия о связи и их типологию, а тем самым создание непо средних методологических предпосылок для перехода к понятию «системы» как центрального в ориентации научного исследования При этом наряду с понятием «структура» на передний план выходят понятия «взаем Одия »,« взаемосприяння »,« динамика »тощщо.

Системно-структурный аспект определяет организацию системы, а также обусловливает ее строение, т.е. морфологию

При рассмотрении морфологии системы целесообразно использовать определенные методологические основы елементаризму, не потерял своей актуальности для анализа и синтеза систем * 14

* 14: Блауберг И В, Юдин ЭРГ Становление и сущность системного подхода - М: Наука, 1973 - 270 с

Для системного исследования государственного управления элементаризм останется актуальным при анализе и синтезе его составляющих, определении их качеств и свойств Именно рассмотрение вопросов государственного в управления на уровне органа государственной власти, на уровне должности государственного служащего в нем дает возможность учета системности и целостности функционирования государственного механизма и его составляющих: государственного аппарата и государственной службы как подсистем государственного управлея.

Каждый элемент системы, в свою очередь, является системой более низкого уровня и состоит из определенных относительно элементарных компонентов Последнее присуще системно-элементном аспекта системного подхода * * 1sp;*15.

* 15: Афанасьев В Г системность и общество - М: Политиздат, 1980 - 368 с

Каждая система всегда является составной другой, более высокого уровня системы, и сама, в свою очередь, образована из элементов подсистем более низкого уровня Иначе говоря, ни одна система не является изолированной, множе иччю связей она связана с самыми системами и несистемными образованиями Система действует, развивается во внешней по отношению к ней самой среде, связана с ним множеством коммуникацийй.

Для государственного управления как составляющей социального управления расширения типов связей закладывает основы осознание неоднозначной реакции на те или иные управленческие решения есть нарушение представлений ния об однозначном детерминизм причинно-следственных связей, привлечения других типов связей актуализируют использование системного подхода в синтезе и исследовании си-стем государственного управлея.

Наряду с причинно-следственными признание получили функциональные, корреляционные связи, схемы развития и т.п.

Но управление в обществе нельзя представить без информации, тех данных, сведений, характеризующих состояние, целостность си-стемы в данный момент, показывают, какова цель системы и достаточно точно си Истеми идет к цели, каковы отклонения от заданной цели и в чем их причина Информация - способ связи элементов системы друг с другом, каждый из элементов с системой в целом, а системы в целом со средой Это обусловливает наличие еще одного аспекта системности - системно-комуникативногго.

Одним из существенных и определяющих атрибутов системы государственного управления является ее целостность Целостность характеризуется наличием интегративного эффекта взаимодействия элементов системы, не является аддитивным к свойствам отдельных ее элементев.

На основе организмической концепции, получила развитие в биологии * 16, было доказано, что интегративные характеристики живого не могут быть выведены из елементаристських представлений Л Берталанфи теорет тически и экспериментально доказал несостоятельность постулата, что система достигает конечного состояния независимо от начальных условий (принцип еквифинальности) Это характерно для общественных систем, в частности соц иально-экономических В концептуальном плане это обусловило введениевило введення понятие открытой системы, т.е. системы, получает воздействия извне

* 16: General Systems Yearbook of the Socиety for General Systems Research Ann Arbor, Mиchиgan, and Washиngton, vol I - XVИ, 1956 - 1971

Система постоянно испытывает возмущающих воздействий * 17, как внутренних, так и внешних, является результатом внутренней противоречивости системы Элемент и система, часть и целое; прерывистое и непрерывное; стр руктуры и функция, внутреннее и внешнее, организация и дезорганизация; централизация и децентрализация; регулирования и дерегулирования; разнообразие и однообразие - такой далеко не полный пе чень противоречивых сторон и отношений, присущих системам вообще и особенно систем социального порядкорядку.

* 17: Mekиe JW Changиng vиews / / Socиal responsиbиlиty of busиness predиcament - Washиngton, 1974

Общественным системам помимо общих для всех систем качеств присущи и специфические, вытекающие из самой природы общества, противоречия и различия: между классами и социальными группами, между интересами личности и коллектива, коллектива и общества и т ин.

Это и внешние воздействия, не всегда благоприятными для Су-щества Между тем система живет, функционирует, развивается, иногда весьма и весьма продолжительное время Итак, наряду со специфическим подбором элементов тов, специфической внутренней организацией, структурой и т.д., есть и другие системосохраняющими факторы и механизмы Они принадлежат к интегративных независимо от того, являются ли они субъективными или объективными по своей сути Тем самым возникает еще один аспект системности - системно-интегративный * 1й*18.

* 18: Афанасьев В Г системность и общество - М: Политиздат, 1980 - 368 с

Важным способом интеграции, развития системы является управление Эффективное достижение цели и рациональное использование ресурсов системы возможно при применении программно-целевых методов стратегического в и тактического управления Для функционирования системы определяющим обеспечивающим фактором является наличие необходимых для достижения цели ресурсов Материальные, финансовые, информационные, кадровые и другие ре ресурсы благодаря перераспределения ограничению могут повлиять на срок ее достижения (при определенных условиях вообще определить срок достижения) Ресурсы направляются, распределяются координируются и контроля - ются определенным органом управленияння.

Обоснование наличия управляющего центра с точки зрения управления ресурсами подкрепляется также концепции бюрократии М Вебера и В Вильсона Надо заметить, что во бюрократией М Вебер понимал как ун ниверсальни бюрократические принципы организации управления * 19, так и «организацию с пирамидальной структурой власти, использует действия универсальных и внеличностных правил с целью поддержки этой структуры и уделяет основное внимание недискреционная аспектам управления »* 2аспектам управління» *20.
* 19: Weber M Theory of Socиal and Economиcal Organиzatиon - NY, 1947

* 20: Weber M Bureaucracy / / From Max Weber - NY, 1946

По М Веберу, основные принципы таковы:

иерархическая организация структуры управления, основанная на четко определенных принципах должностной субординации;

нормативное определение компетенции каждого уровня управления;

профессионализм должностных лиц не только в разрезе профессиональных должностных полномочий, но и в сфере норм, правил, процедур, технологий деятельности организации в целом, то есть в области управления

Указанные принципы являются инвариантными, т.е. неизменными, постоянными и главными признаками бюрократии

Такая же парадигма была развита в административной науке конце XIX века будущим президентом США В Вильсоном Его главная научная работа «Изучение администрации» («Study of Admиnиstratиon», на адрукована в 1887 г.) содержала следующие основные идеи такі основні ідеї:

наличие единого управляющего центра в любой системе управления как необходимое условие ее эффективности и ответственности;

структурная сходство современных правительств;

отделение управления от политики;

профессионализм государственных служащих;

организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности;

наличие «доброй» администрации как необходимое условие развития цивилизации и достижения благосостояния * 21

* 21: Ostrom V Иntellectual Crиsиs иn Amerиcan Publиc Admиnиstratиon - Tuscaloosa, 1989 - P 20-25

Одним из признаков системы является наличие управляющего центра как субъекта управления и элемента системы, в сочетании со средствами, методами и ресурсами управления обосновывает системно-управленческий аспе ект системного подхода.

В развитии методологических идей плодотворную роль сыграли структуралистские концепции * 22 доказавшие относительную независимость синхронного и диахронном аспектов развития объекта исследования Без методолог вания обоснованного разведения синхронии и диахронии вряд ли возможна построение содержательных (механизма функционирования) и конструктивных (механизма развития) научных направлений, посвященных жаре альном изучению процессов функционирования Реализация этого тезиса в конкретных областях знаний сопровождалась в ряде случаев определенным обособлением функционального и генетического аспектов одного и того с амого объекта Иногда это обособление становилось настолько значительным, что вызывало формирования практически не связанных между собой предметов изученияивчення. Сторонники синхронический анализа не всегда учитывали принцип историзма (механизм развития), а сторонникам изучения истории объекта хватало применение принципа конструктивизма (механизм функционирования)

* 22: Де Соссюр Ф Курс общей лингвистики - М.: Основы, 1998 - 324 с

Положительным следствием этого процесса стало осознание существенных различий между функционированием и механизмами развития объекта

Для применения системного подхода в исследовании государственного управления последний вывод имеет существенное значение Да, во времена Советского Союза постоянство механизмов функционирования его государственного м механизма, в первую очередь - государственного аппарата, неучет социальных и экономических изменений и тенденций развития мировой цивилизации, ангажированность научных исследований привели к распаду страны изменения вектора ориентации развития всего общества.

Каждая система не является незаменимой, раз и навсегда данной Она не является абсолютной, вечной главным образом потому, что ей присущи внутренние противоречия Она не только работает, но и движется, развивается я Каждая система имеет свое начало и свой конец, она переживает время своего зарождения, становления, развития, упадка и гибели А это значит, что время является непременной характеристикой системы, каждая с Истеми историческая, что обусловливает наличие системно-исторического аспекта * 2 *23.

* 23: Афанасьев В Г системность и общество - М: Политиздат, 1980 - 368 с

Последнее дает возможность отследить связь, преемственность между элементами системы или различными их состояниями и всей системы

Для социальных систем образования новых происходит различными путями Одна общественно-экономическая формация сменяется другой в результате социальной революции Революция приводит коренные качественные изменения в в всех основных параметрах старой системы - в целях, функциях, структуре, элементах, связях формах развития и т.п. Другие формации превращаются эволюционнойно.

В рамках новой формации возникают новые парадигмы развития общества, новые государства В рамках государств образуются новые политические системы, новые механизм государства и государственный аппарат, территориально-админ нистративного устройство тощо.

Становление системы - отнюдь не конечный акт в системном движении Система, однажды возникла, совершенствуется, развивается в самые разнообразные способы Меняются элементы системы, их связи Преобразуются одни и элементы, возникают другие В одном случае новые элементы возникают путем развития, трансформации старых, в другом - с помощью разделения существующих элементов, в третьем - система ассимилирует, вбирает в себя несколько внешнее и превращает его в свой элемент и т др. Сложных изменения претерпевают в процессе развития присущи системе внутренние связи и внешние взаимодействия Возникают новые связи, дифференцирую ся существующие, один связь превращает другой или ассимилирует его, происходят перегруппировки, перестройка элементов, отношений тощідносин тощо.

При этом новые элементы, их связи, новые свойства существующих элементов и их новые взаимодействия обусловливают появление новых интегративных качеств, отвечающих новым целям системы

Совокупность приведенных аспектов составляет сущность теории системного подхода (табл. 21)

Таблица 21

АСПЕКТЫ ТЕОРИИ СИСТЕМНОГО ПОДХОДА