26 Институциональный подход к государственной службе

В научной литературе и законодательной практике закрепился деятельностный подход к государственной службе Об этом свидетельствует Закон Украины «О государственной службе», где государственная служба определена как профессиональная деятельность работников государственных органов и их аппаратов Однако в условиях развития украинской госуд ности, реформирование государственной службы начинает заявлять о себе новое, институциональный подход, не получил распространения в законодательных и нормативных документах Понимание государственной службы как социального ого института позволяет рассмотреть ее как своеобразный инструмент реализации потребностей человека и гражданинина.

Согласно Конституции Украины (ст. 1), «Украина есть суверенное и независимое, демократическое, социальное, правовое государство» «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Украине является народ Народ осуществляет власть непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления Право определять и изменять конституционный строй в Украине принадлежит исключительно народу и не может быть узурпировано государством, его органами или должностными лицами »(ст. 5» (ст. 5).

Эти принципы невозможно обеспечить без эффективной систе-мы государственного управления, основанной на принципах служения народу

Особую значимость государственная служба приобретает с введением реформирования системы государственной службы, где сформулированы проблемы стандартизации предоставления государственных услуг физическим и юридическим лицам Государственная служба и служба в органах местного самоуправления должны обеспечить результативную и эффективности вну деятельность соответствующих органов Это первый шаг к пониманию и ориентации государственной службы и службы в органах местного самоуправления как институтов государственных послеуг.

Таким образом, институциональный подход как таковой, что предоставляет новые эвристические возможности, приобретает актуальность как для научного анализа, так и для практической реализации социальных функций государственной слу ужбы в обществе При этом институциализация представляет собой процесс упорядочения и формализации устойчивых отношений между составляющими системи.

Институт традиционно рассматривается в рамках юридических наук как «совокупность норм права, регулирующая определенную группу отношений одного порядка и представляет собой часть соответствующей отрасли права» * 24

* 24: Энциклопедический социологический словарь / Под ред Г В Осипова - М, 1995 - С 226

Как направление управленческой мысли институциализм возник при рас-смотрении эволюции общественного устройства как процесса естественного отбора социальных институтов * 25 Наряду с этим институты связаны по результатам мы процессов, происходивших в прошлом, они отвечают условиям прошлого, но не отвечают требованиям настоящего времени Институты изменяются при изменении условий их создания и социальных потребностей Тем са мым развитие институтов является развитием обществпільства.

* 25: Веблен Т Теория праздно класса - М, 1995

Немецкий социолог М. Вебер впервые рассматривал социальные институты с помощью сравнительно-исторического анализа, исследовал феномены бюрократии, сформулировал понятие рациональной организации суспильс ства * 2ва *26.

* 26: Вебер М Избранные произведения - М., 1990

Л Эрхард обосновал концепцию «сформированного общества» на основе сильного государства, способного формировать общество на основе общественных интересов: «Экономические концепции и экономические уклады завжы жди будут меняться, но вечной останется цель экономической деятельности - служить и содействовать благосостоянию людей Лучшим, вопреки всяким догматам, есть такой экономический строй, с учетом историко ческих, политических и экономических обстоятельств, обеспечивает оптимальную эффективность, а это всегда такой порядок, при котором экономические цели гармонично совпадают с реальными условиями, а также социальными целями »* 2ми» *27.

* 27: Эрхард Л. Полвека размышлений - М, 1993

Значительным вкладом в разработку институционального подхода стали труды ученых, исследующих проблемы организации, поскольку значительная часть социальных институтов представляет собой институт-организации * 28

* 28: Пригожин И, Стенгерс И Порядок из хаоса Новый диалог с природой - М, 1986; Богданов А Тектология: Всеобщая организационная наука В2 т - М, 1989; Гвишиани Д М Организация управления Проблемы ы перестройки - М, 198вления. Проблемы перестройки. — М., 1987.}

Наконец, большие эвристические возможности для развития государственной службы заложены в исследованиях, содержат попытку рассмотреть государственную службу как социальный институт или систему социальных институтов Д Мысль о том, что определяющую роль в процессах институционализации играет общественное разделение труда как наиболее глубокий источник социальных различий, имеет большое методологическое значения.

Таким образом, изучение состояния данной проблемы дает основание полагать, что намечаются определенные подходы для понимания государственной службы как института государственных социальных услуг Однако это направление оформилось я как специальная социологическая концепция государственной службыи.

Рассмотрим актуальные социологические аспекты институционального подхода

1 Характеристика государственной службы как социального института, ее место среди других социальных институтов

Под социальным институтом можно понимать исторически сложившуюся на основе традиций или правовых норм устойчивую форму организации совместной деятельности людей, направленная на удовлетворение их социальных по отреб, результат естественного отбора и приспособления форм социальной жизни и отношений

Государственная служба как социальный институт выступает инструментом реализации целей, задач и функций государства, занимается не только собственно управлением Она вырабатывает определенные гарантии жизнедеятельности граж адян, этические ценности и нормы, определенным образом влияют на общество в целом, обеспечивает удовлетворение наиболее общих, основных потребностей граждан, качественный уровень жизни, производя при этом соц иально стандарты, то есть предоставляет государственные социальные услуги.

Обеспечение государственной службой государственных социальных услуг определяется прежде социальным характером государства и назначением государственной службы как социального института Под социальными услугами понимаются услуги в сфере здравоохранения, образования, социального обеспечения, личной безопасности, создания и регулирования рынка, обеспечения здоровой среды обитания и т.д., в том числе ком унальни услуги.

Существование рынка социальных услуг - социального механизма обмена деятельностью, товарами, услугами, идеями между социальными институтами, социальными институтами и гражданами - обусловлено тем, что общест омадянам предоставляются услуги не только институтами государства, но и социальными институтами гражданского су-щества, включая службу в органах местного самоуправления, поскольку их существование обум овлене различными социальными потребностями людей, которые, в свою очередь, является «заказчиками» этих услуг, оплачивая их налогами, членскими взносами и другими способам.

2 Процесс развития государственной службы как системы социальных институтов, дифференцируются и функционально специализированными ются с целью предоставления гражданам государственных социальных услуг Государственная служба как система институтов представляет собой суку упнисть взаимодействующих подсистем по достижению общей цели, где каждый отдельно выполняет определенную функцию, но вследствие синергетического эффекта при их взаимодействии сама государственная служба как си-стема сдобу ет новые свойства (целостность, сбалансированная равновесие, распределение сфер и способов деятельности, единство подходов к решению задач определенного уровня, использование единых норм, правил, стандартов).

Государственная служба как система социальных институтов включает такие институты:

государственных социальных услуг;

социальный;

экономический;

правовой;

организационный;

культурный;

информационно-коммуникативный;

интеллектуально-духовный

Это не означает, что тем или иным институтом какая-то строго определенная структура или составляющая государственной службы; вся государственная служба выступает в роли того или иного социального института

качестве организационно-управленческий институт государственная служба является профессиональной деятельностью по выполнению и обеспечению выполнения целей, задач и функций государства, выступает в роли социального механизма их р реализации, является гарантом развития социума

Государственная собственность делает необходимым государственное управление в сфере экономики, связанное с этой собственностью, а также участие государственной службы в регулировании рыночных отношений Эту функцию государства обеспечивает такая государственная слу УжБА, как социально-экономический инт.

Как социально-правовой институт государственная служба выступает тогда, когда она обеспечивает правовое пространство жизни и деятельности граждан, их права и свободы

Такая структура придает государственной службе устойчивость, стабильность при различных внешних и внутренних изменений

Институциональный подход помогает понять, что именно нуждается в реформировании и развитии

3 Цель, условия и пределы ориентации государственной службы как института государственных социальных услуг

Поскольку государство является гарантом развития социума, государственная служба как система социальных институтов выполняет многообразные функции (государственно-политические, экономические, собственно социальные, правовые, организаций йни т.д.), реализуя государственную политику Государственной службе необходим открытый информационно-коммуникативную связь как внутри своей структуры, так и с различными субъектами гражданского общества для эффективной реализации целей, задач и функций Такая открытость государственной службы позволяет ассоциировать социальные потребности граждан для выработки социальных стандартов, обеспечения определенного качественное ого уровня жизнедеятельноститя.

Однако неправильно было бы думать, что государственная служба предоставляет гражданам только непосредственные услуги Органы государственной власти производят прежде косвенные услуги, поскольку в рамках реализации фу УНКЦ управления занимаются обеспечением необходимых условий для существования тех структур, учреждений, оказывающих непосредственные услуги Например, в сфере образования непосредственные услуги государственными среди ни и высшие учебные заведения, а косвенные - другие структуры, в том числе Министерство образования и науки Украины, обеспечивает разработку и реализацию государственной политики в сфере образования Одновременно с д ержавою услуги, связанные с получением образования, предоставляют различные коммерческие структуры, конкурируя с государством как в качестве предоставления этого вида услуг, так и в оплате за ныних.

В этом случае государство с помощью государственной службы защищает граждан от возможного произвола, непрофессионализма, некомпетентности образовательных коммерческих структур, оказывая тем самым гражданам ГАРАНТ Ован государственную образовательную социальную услуг.

4 Критерии адекватности развития государственной службы (как института государственных социальных услуг) общественным ожиданиям и целям государства На первый план часто выходят ценности потребления как главной, и иногда единственной цели в жизни По данным социологических исследований ожидания граждан от структур власти на первое место выходят: а) повышение благосостояния, б) порядок и безопасность, в) социальная справедл ивисть Эти изменения подтверждают выводы А Маслоу о том, что «человек считает абсолютной, самой главной ценностью, синонимом самой жизни ту потребность из иерархии потребностей, желание удовлетворить которую доминирует в нем теперь »,« человеческая природа представляет собой непрерывное удовлетворение внутренних потребностейзадоволення внутрішніх потреб».

Биологические потребности присущи как животному, так и человеку, социальные потребности, имеющие исторический характер, оговариваются воздействиями экономики, политики, культуры, лежащие в основе социальной деятельно те и взаимодействия между индивидами и социальными институтами, присущие только человеку Социальные потребности выражают глубинные взаимоотношения индивидов между собой, опосредованные общими условиями жизнедеятельности, требования, запросы, ценности в отношениях индивидов, социальных слоев, групп во всей совокупности социальных институтов, государства, социуму.

В специальной литературе сделана попытка классифицировать социальные интересы, в которых отражаются социальные нужды по степени важности: жизненно важные интересы личности, жизненно важные интерьера ресы общества, жизненно важные интересы государства В процессе сбалансирования интересов личности, общества и государства выдвигается идея выделения приоритетных социальных потреб.

Граждане заинтересованы в определенный переориентации государственной службы, преобразовании ее в эффективно действующий институт государственных социальных услуг, является важнейшей составляющей легитимизации власти в условиях в открытого общества, прозрачности государственной службы, становится важным рычагом формирования рыночной инфраструктуры и социально ориентированной государств.

Вместе стала социальным фактом активизация деятельности по производству социальных услуг негосударственных социальных институтов - коммерческих структур, общественных объединений, «групп давления», других институт тов, заинтересованы ли не заинтересованы в том, чтобы государственная служба развивалась в социальном направлении В этическом кодексе Международной ассоциации городского управления главной задачей должностных лиц мы ста, работающих в исполнительных органах, является предоставление горожанам согласованного объема муниципальных услуг за более высокого их качества и разумных расходов на их осуществление.