Глава 11: ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

111 Понятие и виды эффективности государственной службы

В теории организации эффективность в административном управлении определяется как «отношение чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат Решение я можно назвать эффективным, если лучший итог в условиях заданных временных затрат или если результат получен при самых низких затрат изделия »*1.

* 1 Государственное регулирование экономики: Учебник для студентов экон спец высш закл образования / И Р Михасюк, а Ф Мельник, Н И Крупко и др.; Львов нац ун-т им И Франко; Тернополь акад нар хоз-ва - Л: НСК технологии », 1999 - 640 НВФ «Українські технології», 1999. — 640 с.}

Содержанием деятельности государственного аппарата является управленческая, организационная работа, которая призвана обеспечить надлежащую организованность и эффективное функционирование всех сфер общественной жизни Основным структ турным элементом государственного аппарата является орган государственной власти, состоящий из служащих, должностных лиц - граждан, выполняющих управленческие функции на профессиональных началах, имеющих государственно-вл адни полномочия, специальный правовой статус и официальные атрибуты должностейпосади.

Эффективность государственной службы - это свойство управленческих действий, решений, поведения, отражает степень того, насколько эти действия приводят к желаемому результату Оценка тех или иных действий государственной службы и их эффективности зависимость жить прежде всего от критериев оценкия.

Оценка, что обеспечивает эффективность деятельности государственного служащего, включает в себя:

1) субъект оценки;

2) объект оценки;

3) научно разработаны критерии оценки деятельности государственных служащих, то есть конкретные требования, которым должны соответствовать деятельности работника, его личные качества и результаты труда В литературе и можно встретить различные взгляды на вопрос критерия оценки работы служащих, однако на практике стабильных, четких критериев оценки действий государственных служащих пока не разработано В основном, критер ии оценки - это требования, предъявляемые к служащему по занимаемой им государственной должности государственной службы Конкретизацию личных качеств государственных служащих осуществляют преимущественно руководитель, аттестационная к омисия, которые руководствуются при этом моральными нормами Нужно отметить, что сегодня наука социология имеет ряд разработок (в виде устного опроса, тестирования) оценки личных качеств служащего цев (сообразительность, умственные способности, инициативность и т.д.), но в системе государственной службы они применяются крайне редкоай рідко;

4) методы оценки;

5) процедура оценки (создание рациональной системы учета показателей работы служащих, позволяет анализировать собранную информацию о государственного служащего)

Безусловно «оценка» является основным элементом понятия «эффективности государственной службы», потому что она отражает уровень развития общества, а также уровень функционирования государственной службы Так оценивается вания должно осуществляться по определенным критериями.

Критерий в общепризнанном понимании представляет собой определенную количественную или качественную признак, на основании которого оценивается факт, материальный или духовный объект, осуществляется оценка любых явлений, проявлений в функционирования материальных и нематериальных субъектов, классификация предметов материального и духовного мира, это фактически «мерило», по которому производятся отношение и мнение о целесообразности и эффективности функционирования определенного субъект.

Для систем управления критерий должен определять эффективность управления, т.е. оценивать проявления управления, благодаря анализа которых можно определять уровень и качество управления и услуг, его е идповиднисть потребностям общества Именно учета качества отличает критерии управления среди других показателей, измеряющих только количественные показатели соответствующих признаков, проявлений и т.д. Вообще критерии связанные с понятием эффективности, трансформируют его в себя через определенные уточнения и определения, отражающие соотношение между полученными социальными результатами и затратами на их достижениеня.

Многообразие влияния государственного аппарата на общественную жизнедеятельность, многовекторность его целей и функций его деятельности, соответствующая сложность его структуры обусловливают определенные трудности что одо определения критериев оценки Они также усиливаются тем, что методология исследования вопросов государственного управления и государственной службы унаследовала подходы правовых наук, в частности административного права В системе государственного управления не в всех случаях учитывается единство субъекта и объекта управления, в результате чего анализы и оценки осуществляются преимущественно в рамках управленческой деятельно и органов государственной власти При этом целью и конечным результатом управленческой дея-тельности считают управляющее воздействие, а не его следствиемдок.

Этим указывается на то, что оценка функционирования государственного аппарата должно осуществляться с двух точек зрения: во-первых, с точки зрения функциональности, т.е. обеспечение выполнения задач и функций гос дарства, во-вторых - с точки зрения расхода.

Функциональная оценка раскрывает, характеризует и позволяет оценивать роль государственного аппарата в общественном развитии, в решении тех проблем, которые возникают в процессе социально-экономического развития т и общественной жизнедеятельности.

Оценка деятельности органа власти сосредоточена в основном на последствиях деятельности, так как конечной целью производства услуг и товаров в государственном секторе является не услуги и товары как таковые, а их спо ожнисть удовлетворять интересы пользователей и налогоплательщиков важными показателями являются результаты и последствияи.

Государственный аппарат обеспечивает реализацию задач и функций государства, является интегрированным субъектом государственного управления Содержание и характер целей управления, способы и методы их реализации, восприятие их г общественностью и соответствие целей потребностям общественного развития и личности - это факторы, которые непосредственно влияют на эффективность функционирования государственного аппарату.

Не менее важна и затратное составляющая оценки Дело в том, что материальные, финансовые, кадровые, интеллектуальные, информационные и другие расходы на функционирование государственного аппарата достаточно большие Зна ачним также объем управленческой деятельности, выражается в реализации нормативно-правовых основ обеспечения жизнедеятельности общества, в осуществлении организационно-распорядительных, консультативно- совещательных и нормо-проектных полномочий, в затратах рабочего времени государственных служащихів.

При этом необходимо отметить, что оценка деятельности органов управления различными субъектами осуществляется с разных позиций Так, гражданина интересуют результаты этой деятельности; за-издателя - дос ягнути результаты и характер выполненной работы для выделения средств из бюджета; руководителя органа, государственного служащего - достижение целей, стоящих перед органом.

Это обусловливает дифференцированный подход к оценке функционирования государственного аппарата как с точки зрения субъекта оценки, так и с точки зрения объекта оценки, а именно функциональной оценки, т.е. оценки социальных х последствий деятельности государственного аппарата, и оценки затратной составляющей

Функциональная оценка в данном случае представляет собой социально-экономическую категорию, раскрывает взаимосвязь между результатами управленческой деятельности, выраженными социальными эффектами и технико-экон номичними показателями, и затратами управленческого труда (живого и овеществленного) Такой категорией может быть признана категория «результативности» (в иностранной специализированной литературе - «еffисие Nсу »).

Проблема заключается в том, что для государственного аппарата, как и для его составляющих - органов государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной) и государственной службы разработка критериев оценки их функции ионування связано с существенными трудностями, которые обусловлены неопределенностью как полученных социальных результатов, так и расходов на их достижение (последнее связано с тем, что объект управления также это определенные затраты, которые не всегда можно посчитать) При этом необходимо иметь в виду следующее: во-первых, общий социальный эффект создается не только субъектами управления, но и объектами управления; во-вторых - наряду с государственным аппаратом в управлении общественными процессами участвуют и другие субъекты механизма государства, а именно органы самоуправления, общественные объединения и т.п. Это подтверждает, что из общего социального эффекта необходимо выделить социальный эффект, полученный за счет активности объектов хозяйствования (что для рыночных условий может составлять определяющую часть), а и эффект, созданный другими субъектами управления, и только остаток можно соотносить с деятельностью конкретного органа управленя.

При таком рассмотрении социальный эффект представляет собой интегрированный критерий Это фактически есть результат, который получает общество как в условиях потребления материальных, социальных и духовных ценностей, так и в в процессе их производства Социальный эффект получается в течение и вследствие всего жизненного цикла изделия, идеи, организационной формы и т.д., благодаря рациональной организации субъекта управления, опти минимального функционирования объектов управления, согласованности их активности и деятельности с закономерностями социально-экономического состояния общества, соответствия потребностям, интересам и способности граждан Приведенные признаки рациональности, оптимальности, согласованности и соответствия являются характерными для проявления положительного социального эффекткту.

При этом последний должен быть устойчивым, прогрессирующим, содержать в себе источник и средство будущего развития

С этой точки зрения невозможно признавать социально эффективными те случаи, когда определенный экономический, а еще хуже производственный эффект достигается путем ухудшения отдельных факторов общественного благосостояния НЕ заслуживают внимания и краткосрочные эффекты, полученные нередко путем применения неадекватных достижению ресурсев.

Критерии функциональной оценки призваны отражать способность обеспечивать необходимое регулирование общественными процессами Наряду с этим они могут применяться для анализа функционирования как в всего государственного аппарата, так и его отдельных составляющих есть эти критерии должны быть универсального характера, гармоничными для любых организационно-правовых уровней органов, быть понятными и воспринятыми широкими слоями населения Также необходимо, чтобы между критериями оценки функционирования различных органов была определенная согласованность, по которой оценка на местном или локальном уровне способствовала в содержанию оценки более высокого уровня, а последняя способствовала получению локальноної.

Основное назначение государственного аппарата заключается в обеспечении высокого уровня здоровья, образования, безопасности и благосостояния населения Оценка таких показателей может осуществляться за определенный период деятельности органа или выборного лица, срав теменно с другими регионами, странами и т.д. Тем самым обуславливается использование вместо критерия «результативности» критерию «степени достижения целей» или «меры результативности» («реrfоrmаnсе»), то есть степени достижения определенных показателей благосостояния населениня.

Для конкретного органа государственной власти этот критерий оценивать адекватность предоставляемых услуг потребностям населения, общества, личности По этому критерию можно оценить и степень использования имеющихся них ресурсов путем определения отношение результатов, фактически полученных из имеющихся ресурсов, до максимальных результатов, можно было бы получить из этих ресурсов При этом он приобретает признаки сту пеня результативности, т.е. возникает безразмерной величиной, которая позволяет осуществлять сравнительную оценку деятельности как различных органов власти с одинаковым организационно-правовым статусом (напри пример: областные (районные) государственные администрации, органы местного самоуправления), так и их структурных подразделенииів.

Также критерий «степень достижения» может использоваться как инструментарий по правильной оценки потенциала управления и меры его использования

Указанные критерии «результативность» и «степень достижения» являются интегрированными критериям, описывающие функциональную оценку деятельности субъектов государственного аппарата

Для оценки деятельности органов государственного аппарата большое значение приобретает четкое описание расходов Вместе с тем оценивать эффективность путем измерения только расходов - недостаточный метод, потому что он не учитывается уе социальную значимость, качество предоставления услуг и т.п. Использование объема производства, выполненной работы и услуги как критерии оценки функционирования государственного аппарата и его составных без ура ления социального эффекта, общественной полезности от этой деятельности также может завести в «оценочный тупик», который не квалифицирует социальную потребность в такой деятельноті.

Расходная составляющая оценки функционирования государственного аппарата и государственной службы зафиксирована таким критериям, как эффективность («еffесtиvеnеss»), производительность («рrоduсtиvиtу») и рабочая норма («w wоrklоаd »).

Определенным образом эти критерии можно назвать вторичными, потому что они фактически оценивают внутреннюю деятельность органа власти или его структурного подразделения

Эти критерии находятся под влиянием двух групп факторов Первая - факторы, связанные с организацией управленческого процесса К ним можно отнести: целесообразность предоставления органу (его структурном подраз здил) определенных полномочий по выработке определенных управленческих решений, соответствие структуры органа, его штатное расписание и штата предоставленным полномочиям, оптимальность технологии управления или ре регулирования и принятия управленческих решений, рациональность нормативного урегулирования управленческой деятельности и т.д. тощо.

Вторая группа факторов интегрирует вопросы организации трудовой деятельности государственных служащих Она включает формирование персонального состава органа кадрами необходимой квалификации, создание необходимых х социальных, материальных, информационных, психологических условий для производительного труда тощо.

Надо отметить, что для оценки деятельности органа власти, а также формирование условий труда, формирования и реализации государственно-служебных отношений государственных служащих разрабатываться и совершенствовать жаться нормы и стандарты предоставления услуг, профессионально-квалификационные характеристики должностей и должностные инструкции, исследоваться нормы времени (например, в Федеративной Республике Германия унормо вана вся деятельность государственных служащих не только во временном измерении, но и в стоимостном), исследоваться процедурные, процессуальные, технические и другие проблемы принятия решений и контроля за их ис выполнением Тем самым отдельные направления оценки деятельности органа управления могут заменяться систематическим контролем за эффективностью его деятельноі.

При этом оценке подлежат: расходы, усилия, работа и результаты Расходы определять ресурсы, выделяют-ся для получения необходимого результата Усилия - это фактически трудовые затра ать Работа - это процесс достижения необходимых результатов, определяется определенными средствами, метода-ми тощ ми тощо.

Цели деятельности органа или его структурного подразделения реализуются путем введения определенной деятельности, оценивается благодаря использованию конкретных измерительных показателей, а именно: показателей икив общей минимизации расходов, показателей недопущение расходов Согласно принятой классификации эти показатели можно отнести к рабочим норм («wоrklоаd»).

Такое четкое, пунктуальное определения целей значительно увеличивает количество показателей, соответствующих различным качественным характеристикам достижения результата

Наряду с определенными ранее критериями функциональной и затратной направленности целесообразно выделить критерии специальной социальной эффективности государственного аппарата и государственной службы Эта группа кр ритериив должен отражать организацию и функционирование определенной подсистемы государственного аппарата К ней можно отнести следующие критерииї:

1) целеустремленность организации и функционирования определенной подсистемы государственного аппарата и его структур, заключается в соответствии их управленческих воздействий целям, объективно формируют-ся обще ильством Анализ целеустремленности подсистемы или органа власти предусматривает: выявление и нормативное закрепление общественно актуальных целей и полномочий, мониторинг их реализации с учетом изменений пот реб и интересов; измерения достижения целей и корректировки деятельности в зависимости от степени их достижения;ення;

2) затраты времени на выработку управленческих решений и их реализацию Управленческое решение имеет наивысшую результативность в течение достаточно короткого промежутка времени, пока оно соответствует условиям его раз сделанной и факторам, которые при этом учитывалисьалися;

3) стиль функционирования подсистемы государственного аппарата, т.е. формы и методы решения управленческих проблем, а также оптимальный набор структурных элементов этой подсистемы;

4) сложность структуры подсистемы государственного аппарата Этот критерий учитывает исключительно важный аспект управления Чем проще организационная структура в вертикальном и горизонтальном распределении тем скорее происходит прохождения управленческого решения, тем меньше оно подвержено изменениям, тем меньше проблем на так называемых стыковых узла вузлах.

В группу критериев специальной социальной эффективности целесообразно добавить компетенцию органов, профессионализм государственных служащих, распределение прав и полномочий между структурными подразделениями и их пра ацивникамы, другие вопросы организации и функционирования государственной службы.

По этим критериям и расходными можно дать обобщающую оценку внутренней организации и функционирования подсистемы государственного аппарата или определенного органа власти Такое сочетание критериев дает воз во оценить процесс управления, заканчивая стадией «выпуска» управленческого решения или действия Если добавить функциональную оценку, т.е. оценку социального эффекта от реализации управленческого решения то получим полную оценку функционирования государственного аппаратту.

Рис 111 Критерии оценки эффективности управления

Подытоживая, надо отметить, что предложенные три группы критериев (функциональной оценки, расходной оценки и специальной эффективности) охватывают все аспекты функционирования государственного аппарата, его составляющих, а также государственной службы В совокупности они раскрывают целостность такой оценки, а отдельно - оценки тех или иных проявлений функционирования государственного аппарата Системное применение ука ленных критериев позволит оценить уровень организации государственного аппарата, органов государственной власти и их структурных подразделений, государственной службы и отдельных государственных служащихбовців.