Тема 8 Основы организации финансивмисцевих органов власти в зарубежных странах

Украина как суверенное государство стало членом Совета Европы, присоединилась к Европейской хартии о местном самоуправлении и ратифицировала этот акт Таким образом, она взяла на себя обязательство по созданию м местные финансы соответствии с международными стандартами.

В хартии дается восемь принципиальных положений о финансовой деятельности местного самоуправления:

Органы местного самоуправления имеют право в рамках общегосударственной экономической политики свободно распоряжаться достаточными собственными средствами

Финансовые средства органов местного самоуправления нужно определять в соответствии с компетенций, предусмотренных Конституцией и законом

Часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых эти органы определяют в рамках закона

Финансовые системы, которые обеспечивают поступление финансовых средств органов местного самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими для сохранения соответствия реальным затратам п при осуществлении полномочий

Необходимо вводить процедуры финансового выравнивания или эквивалентные меры, предназначенные для корректировки последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также их ф финансового бремени для защиты финансово слабых органов местного самоуправления

Следует соответствующим образом согласовывать с органами местного самоуправления выделение им перераспределяемых средств Это означает средства, используемые в целях финансового выравнивания и помощи органам местного самоуправления, должны изыматься и предоставляться только по согласованию с органами местного самоуправленияя.

Субсидии, которые предоставляются органам местного самоуправления, не могут назначаться для финансирования определенных проектов Важно, чтобы ассигнования субсидии не ограничивало свободу действий органов местного с самоуправления в собственной сфере компетенции.

Органы местного самоуправления имеют право на доступ к внутреннему рынку ссудного капитала

Стремление к построению в нашей стране эффективной системы взаимоотношений между органами различных уровней в бюджетной сфере и желание избежать экономически необоснованных, неправильных решений побуждает к в изучения как положительного, так и отрицательного мирового опыта в организации местных финансов

Любая бюджетная система должна быть ориентирована на решение задач по строительству системы, которая бы отвечала следующим требованиям: социальная справедливость, экономическая эффективность, политическая с стабильность В разных странах существуют различные условия (административные, социальные, национальные, культурные, исторические), которые влияют на построение взаимоотношений разных уровней власти в бюджетной сф эре зависимости от этих условий каждая страна по-своему решает вопросы построения межбюджетных отношенийн.

Следует отметить, что исходные пропорции распределения доходов между уровнями бюджета зависят, главным образом, от таких факторов, как вертикальное распределение расходных полномочий и степень неравенства подушке овых бюджетных доходов административно-территориальных образований Этими факторами и определяется потребность в концентрации средств в бюджете высокого уровня для осуществления механизма выравниванияя.

В наше время в самом общем виде можно выделить два типа моделей межбюджетных отношений - децентрализованный и кооперативный

Децентрализованные модели имеют следующие основные особенности:

1 Из трех главных функций государственных органов власти и управления - макроэкономической стабилизации, перераспределения национального дохода и производства государственных товаров и услуг (обычно последняя наз зиваеться функцией распределения ресурсов) - первые две чаще (в крайнем случае - вполне) относятся к сфере деятельности центрального правительства, а трет третя делится между тремя уровнями власти, но считается важнейшим в деятельности местной власти, что в целом соответствует оптимальной теоретической модели межбюджетных отношений

2 Наделение полномочиями по налогообложению разных уровней власти происходит в соответствии с указанным распределения функций Налоговыми источниками центрального бюджета становятся такие виды налогов, как прибыльные на физических и юридических лиц, а также акцизная и таможенное налогообложение, тогда как местные бюджеты довольствуются второстепенными источниками - налогами на товары и услуги, имущество и земельные д илянкділянки.

3 Признается высокая степень финансовой независимости и самостоятельности региональных властей Это фактически может привести к отказу центрального правительства от контроля за бюджетной деятельностью региональных ор РГАНИ, безразличном отношение к проблеме горизонтальных дисбалансов и региональных бюджетных дефицитов, отсутствия ответственности за их долгов Финансовая независимость и самостоятельность регионов по обеспечивается предоставлением им права совместного использования налоговых баових баз.

Иногда регионы имеют возможность вводить любые налоги, кроме тех, которые могут нарушать межрегиональную и внешнюю торговлю государства Проблема устранения острых горизонтальных диспропорций н вужуеться, главным образом, путем предоставления прямых трансфертов бедным категориям населения.

Однако следует отметить, что наибольшее распространение в мире на-было не децентрализованная, а кооперативная модель бюджетного федерализма

Для данной модели характерны:

- сравнительно более широкое участие региональных властей в перераспределении национального дохода и в макроэкономической стабилизации, ведет к более тесному бюджетному сотрудничеству местных и центральных где ержавних структурктур;

- повышенная роль местной власти в системе распределения налоговых доходов, в том числе и национальных;

- активная политика горизонтального бюджетного выравнивания, повышенная ответственность центра за состояние местных государственных финансов, уровень социально-экономического развития территорий, ведет к по осилення контроля со стороны центра и некоторому ограничению самостоятельности местной власти (в крайнем случае это может выражаться в высокой степени централизации управления и преобразовании органов местной власти фактически у представителей центральных структурктур).

Кооперативные модели межбюджетных отношений используют многие европейские государства, и прежде Скандинавские страны

Кооперативная модель позволяет использовать такие основные инструменты бюджетного выравнивания: распределения налоговых доходов по уровням власти; общих трансфертов; специальных трансфертов Ств ванию эффективного механизма выравнивания во многом зависит от выработки компромиссных решений по таким вопросам:

Цель выравнивания Выбор формулы распределения трансфертов связан с тем, которое ставится задача: выравнивание стартовых условий (повышение уровня доходов, налогового потенциала) или уровня потребления д государственных услуг (дотациювання расходов согласно финансовых потребностей) При их одновременном постановке нужно решить вопрос приоритетноститі.

Масштабы горизонтального выравнивания Их необходимо определить, поскольку бюджетное выравнивание допускает увеличение ресурсов одних регионов за счет других, а это может привести к усилению утриманс ских настроений получателей и ослабление фискальной заинтересованности донорев.

Традиционно бюджетные трансферты делятся на три вида: дотации, субвенции, субсидии Однако лишь в последнее время появились попытки четко разграничить эти виды, опираясь на которые можно сделать выво ок: в разных странах один и тот же вид межбюджетных трансфертов может называться по-разному Так, в некоторых странах бюджетные дотации состоят из нескольких различных трансфертов, предоставляемых при определенных усл ов местным общинам: в России - это бюджетная дотация, федеральный трансферт, во Франции - глобальная дотация на функционирование, дотация на компенсацию налоговых льгот и снижения ставок налогообложения я, фонд компенсации НДС В некоторых странах - это трансферт, который называется по-разному: в Германией нет - дополнительные дотации для земель и ключевые дотации коммун, у Польши - генеральная субвенция, у Шве ции - несвязанная субсидия Аналогичные расхождения характерны и для бюджетных субсидий: в Германии их называют помощью, дотации, во Франции - это специальные субвенции, глобальная дотация на у статкування, у Польши - специальные дотации, у Швеции - целевые субсидии Бюджетные субвенции в России существуют под своим названием, у Германии - это целевые дотации для коммун, во Франции - глобальная дотация на децентрализацию, у Польши - специальные дотацииації.

В законодательстве рассматриваемых стран не дается развернутого определения каждого из видов практикуемых бюджетных трансфертов, а указывается лишь то, с какой целью подается определенный вид помощи Так, отн тельно дополнительных дотаций землям Германии написано: «Федерация за счет своих средств предоставляет слабым в финансовом отношении землям дотации для дополнительного покрытия их общих финансовых потребностей» В Административном кодексе Франции о глобальной дотацию на децентрализацию сказано лишь то, что она предоставляется для компенсации затрат при передаче полномочий сверху вниз, если расходы не компенсирует ются передачей налогов и т.д. Конкретные элементы механизма предоставления бюджетных трансфертов определяются или специальными законами, или чаще инструктивными материалами Министерства финансов Так во Франции ежегодно издается «Бюджетный путеводитель для коммун, департаментов и регионов», в котором фиксируются условия предоставления межбюджетных трансфертов в текущем финансовом году и распределение их общего суммы по закону о бюджете на текущий годрік.

Если взять за исходный подход к классификации бюджетных трансфертов по их источников, механизмов распределения и степени свободы использования, практикуется специалистами из местных финансов, то анализ материалов позволяет выяснить общие особенности системы бюджетных трансферте.

Формирование фонда бюджетных трансфертов может осу-ваться как:

а) частичные отчисления от одного или нескольких налогов, поступающих в госбюджет;

б) ежегодные ассигнования из госбюджета;

в) объем расходов местных общин

целом считается, что стабильной частью бюджетных трансфертов являются те, источник которых привязано к доходам государственного бюджета В странах со стабильной экономикой бюджетные трансферты, имеющие прир рода бюджетных дотаций, финансируются именно из такого источника Что касается связанных бюджетных трансфертов, то наиболее подходящим для них источником является расходы бюджета в зависимости от объема местных изд ковв.

Мировая практика выделяет следующие методы распределения межбюджетных трансфертов:

пропорционально доходам местного сообщества;

многофакторная формула;

компенсация фактических расходов местных общин;

как часть годового бюджета местных общин

Для распределения бюджетных дотаций чаще применяются второй и четвертый методы, для связанных бюджетных трансфертов - первый и третий

При распределении дотаций большинство стран предпочитает формулам, поскольку они дают возможность объективно оценить потребность местного бюджета в централизованной поддержке Однако сама по себе формула еще е решает проблемы, поскольку очень важный набор критериев, учтенных в ней, и значение их веса За исключением Франции и Швеции во всех странах почти ежегодно происходит пересмотр и уточнение фор илл.

Степень свободы местных органов власти в использовании вер-тикальних трансфертов определяется соотношением между связ-за ними бюджетными трансфертами (бюджетные субвенции и суб-Сиди) и несвязанных ними Чем больше доля бюджетных дотаций в бюджетных трансфертах, тем большую свободу имеют местные общины В странах со стабильной экономикой и развитыми тра-диции самоуправления, именно бюджетн и дотации играют главную роль (Германия, Франция, Швеция), тогда как в странах трансорм уються, чаще всего - связанные бюджетные трансферты (Польша, Россия) Также необходимо отметить, что в странах унитарного типа (Франция, Польша) - большая доля бюджетных трансфертов, тогда как в феде ативно странах (Германия, Россия) - она ??ниже.

В некоторых странах система бюджетных трансфертов дополняется горизонтальными бюджетными трансфертами, характеризующие отношения между бюджетами одного уровня Такие системы горизонтального выравнивания ния существуют прежде всего в развитых странах Наибольшего уровня развития этих инструментов достигнуто в Германии и Швецииї.

Эффективность функционирования системы бюджетных трансфертов в отдельных странах прямо связана со степенью совершенства и устойчивости нормативной базы, регулирующих их Уровень нормативной закрипленос сти бюджетных трансфертов в разных странах сильно отличается Среди стран со сложившейся нормативной базой, пересматривается очень редко, можно отметить Германию, Францию ??и Швецию Так, в Герма чине определения основных видов межбюджетных трансфертов землям закреплены в Основном Законе (так называемая Финансовая конституция) Во Франции основные виды бюджетных трансфертов определяются специальными по конами, которые сведены в Административный кодекс по местному самоуправлениюання.

Выравнивание осуществляют или для создания всем участникам одинаковых стартовых условий (выравнивание налогового потенциала), или для обеспечения равного распределения между ними конечных результатов (достигнет ения стандартного уровня потребления государственных услуг на всей территории) той или иной степени все страны пытаются решать обе задачи При этом государства с развитой децентрализованной система й правления делают упор на решении первой задачи, тогда как страны придерживаются унитарных традиций - другогго.